〈半總統制的崩潰、延續與轉型： 威瑪共和與芬蘭的憲政比較〉沈有忠

1. 前 言
1. 當代的半總統制研究
1. 類型研究
   以比較研究的方法，歸納半總統制在具體運作上的幾 種類別。最常被用來區分次類型的變數包括政黨體系、總統權力大小或總統、總理與 國會的三角關係
2. 個案研究
   以特定的半總統制國家為對象，分析其制度特徵或 憲政運作的特殊性，就像早期以半總統制為分析概念下的法國憲政研究
2. 半總統制憲法理論
   本文希望藉由憲法理論來做比較，探討一部憲法的精神，把半總統制的 討論從根本的憲法理論細緻化。關心的問題不只是總統在條文上享有多少權力，也在 於這部憲法運作時，總統「被預期該如何以及何時」使用這些權力
1. 憲法理論
   指的是憲法在設計時被預期的、被想像的實踐狀況。這個被 預期、被想像的狀況，可能與憲法後來具體的實踐有落差。憲法理論可以視為憲法的 理念、精神或憲法的本質。憲法在實踐上會受到後來實際的政治環境、政黨甚至政治 人物的操作而可能和立憲時的預期、想像有所差別。憲法理論之所以重要，在於這是 憲法的內在本質。憲法整套的條文設計，在這個本質上是被視為一體的。換言之，解 讀憲法單一條文對憲政的影響，必須回到憲法理論來看此條文在設計時的正當性，才能討論憲法架構在實踐上是否有出現超越憲法本質而改變憲法內涵的情況
2. 垂直分時的二元行政
   指行政權切割為兩個系統，但在單 一時間點上只被預期有一個行政權發揮政治領導的力量。雙元行政是依據不同時態具 有換軌的依據，總統與政府的二元行政，在這種理論下不會競爭，但是會轉換憲政運 作的核心。一般來說，承平時期是由總理領導內閣，而緊急狀態下則由總統領導
3. 總統權力大小與二元模式的比較
   
2.  威瑪與芬蘭的憲法設計
1. 威瑪憲法的設計與理念
1. 德國憲法學者古熙（C. Gusy）認為影響威瑪憲法設計的背景 因素主要有三：
1. 先前帝國時期反對派的主張（也就是社會民主黨（SPD）和獨 立社民黨（USPD）等左派力量）直到 1918 年對新憲法的辯論獲得實現的可能
   受到 戰敗的影響，社民黨和獨立社民黨成為推動政治改革的主要力量。這兩個政黨儘管在 對新政治體制的主張上有所差異，但共同的目標都是推翻帝制。因此，帝制的廢除成 為國內外要求改革的第一點共識
2. 當時現實環境的力量反映在憲法的具體設計上
   威瑪共和是因為戰敗間接導致而成立。帝國瓦解不是因為議 會民主的改革壓力，反而是因為帝國瓦解才給了議會民主實踐的機會。炓在這樣的情況 下，保守的、軍方的、維繫帝國傳統的力量並未在社會上潰散，新共和反而是過去的 改革派和軍方的合作下的產物。因此，各方力量妥協的結果遂成為設計半總統制憲法 的背景與結構性因素。在這個情況下，新憲法的設計基於議會制的基礎，另外設計一 個具有代表性、具有一定權力的總統，既可滿足改革派對建立議會民主的要求，也沒 有根除保守力量對維繫行政權威的渴望。這就是新憲法在條文與外觀上具有當代所謂 半總統制色彩的背景。
3. 是 1918 年革命的目標對憲法的 影響
2. 威瑪憲法的草擬者H. Preuß的構想
   普洛 依斯主張設計一個代表人民，具有政治權力的總統，同時搭配一個必須向國會負責的 政府。對普洛依斯而言，政權的兩個極端分別是一個沒有權力限制的君王，以及沒有 組織的散民，而理想狀態是兩者的折衷。其中，總統一職可以設計為具有元首、人民 的公僕與直接民主的代表三個特徵。總統由人民直選，具有民意基礎並落實直接民 主，可以任命總理與官員以扮演政治上的領導角色。雖然如此，顧及議會民主的落 實，由總統任命的總理與政府，必須向國會負責，經由國會的多數決定其去留。而當 政府與國會出現衝突時，由人民直選的總統可以代表人民扮演解決政治衝突的角色， 因此賦予其解散國會或發動公民投票的權力。由此可知，普洛依斯對於總統的想像， 是一個在議會民主之上，代表人民提出仲裁的角色。但實際上解決政治衝突的機制， 無論是解散國會改選或發動公民投票，仍是由直接民意來決定
3. 1919 年的威瑪憲法，是一部希望以 議會民主為原則的憲法，同時輔以一個足以與國會相制衡的總統。這個總統透過民選 產生，代表德國的完整與統一，加上賦予部分的實權，希望總統能夠在議會體系失效 時，成為 預 備 的 權 威 與 領 導 。在憲 法 中將總統 設 計 為 對 抗 「議會絕對主義」（Parlamentsabsolutismus）的角色，使得威瑪憲法具有一半總統制、一半議會制的特 徵。
   就設計的理念上，威瑪的總統扮演的不是常態的政治領導者，而是在 緊急狀態下、議會政治出現僵局或無法運作的情況下，才被預期以全體人民代表的身 分領導國家並解決憲政危機。在正常的狀態下，威瑪憲法仍舊強調議會制的基礎，總 理才是政府的領導者，對國會負責並且負起政治責任
   威瑪憲法設計的二元行政，是一種垂直分時的二元架 構。行政權力在平常時期由總理所掌握，而在非常時期則由總統來領導
2. 芬蘭憲法的設計與理念  
   芬蘭的模式是，向 國會負責的總理是平日在政策執行上的領導人，但諸如政策的整體策略，甚至是決策 權、立法提案權等這類較重要的權力，卻是取決於總統身上。
1. 威瑪共和與芬蘭的憲政比較
   
3. 威瑪共和的崩潰
1. 威瑪崩潰的非制度性因素
1. 德 國史學家布拉赫（K. D. Bracher）將威瑪共和崩潰的原因歸納出 7 個層面的問題：
1. 經濟層面上，威瑪面臨的賠款和戰後重建的壓力
2. 制度層面上，潛藏著獨裁的可能性 及其後來的實踐
3. 社會層面上，支撐議會民主的中產階級相對薄弱
4. 意識形態的層 面上，19 世紀以來發展成熟的威權傳統，有利於獨裁者的掌權
5. 極左與極右政黨的 反民主論述，獲得一定程度的民間支持
6. 獨裁者對群眾心理的煽動
7. 在 1930 年到 1933 年之間，政治人物鬥爭的結果
2. 非制度性因素
1. 結構性因素
1. 外交壓力
1. 受到第一次世界大戰戰敗的影響，新政府在外交上要對帝國戰敗的 責任概括承受。努力使德國繼續維持國際間平等的地位和尊嚴，不但直接影響人民對 政府的支持與否，其手段與方法也造成政黨間的對立和衝突。外交危機對威瑪的影 響，包括了特殊議題直接或間接促成政府的解散，以及形成一些政黨對立的結構性因 素。威瑪共和首任的新政府在上台時其實掌握了國會內 75%以上的穩定席次，但最終 仍因外交上無法對凡爾賽和約產生共識而垮台
2. 把「支持議會民主與否」和「處理外交困境成功與否」 這兩個問題透過政黨被綁在一起。這個現象在共和開始的第一年就造成對後來議會民 主發展無法彌補的傷害。威瑪共和的建立，是軍隊與社民黨妥協的結果，在當時共同 的目標是打擊蘇維埃革命。在社民黨領導的政府簽訂凡爾賽和約後，裁軍賠款的內容 無法為軍隊所接受，自此社民黨失去軍隊的信賴，而高舉民族主義大旗的右翼政黨則 和軍方立場較為一致，彼此維持密切的關係直到威瑪的終結
2. 經濟危機
   魯爾危機的短期效應除了導致政府的解散之外，長期而言產生致 命的影響在於，經濟危機破壞了國家所需要的市民社會的支持與合作。社會中原本就 已經相當脆弱的中產階級，在經濟危機中大量破產，對國家失去信賴，轉為支持極右 與極左的反體制政黨。狜 1930 年的全球金融危機，帶給威瑪共和比魯爾危機更嚴重的 破壞。德國的經濟體系不僅還沒從魯爾危機的破壞中完全復原，又因為這次的金融危 機而帶來更嚴重的後果
3. 社會的妥協性格
   威瑪共和從一開始就是在各方力量的 妥協之上，而不是在解決分歧後而建立的。這些妥協性表現在分歧的政黨體系之間、 軍隊與共和之間、地方與中央之間、行政與立法之間等。政黨的分歧致使議會制沒有 穩定運作的條件，政府的組成長期以來都是少數政府的形態。軍隊是扮演左右共和穩 定的角色，而且在第一次世界大戰中，傳統的軍隊體系並沒有被解散，始終維持獨立 而且強大的影響力
2. 政治菁英的行為與互動
   1925 年繼任的第 2 任總統興登 堡，是軍人背景出身，代表昔日的帝國主義、傳統的地主容克階級以及軍人的勢力， 本人也對帝制緬懷。在興登堡擔任總統任內，逐漸介入組閣過程，最後甚至在 1930 年 開始，跳脫國會的監督，組織一個對他負責，而不是對國會負責的總統內閣，開啟了 威瑪半總統制最後 3 年往行政獨大的轉軌
2. 威瑪崩潰的制度性因素
1. 不當使用解散國會權
   在 1930 年到 1933 年總統內 閣運作的過程中，可以發現一個顯著的特徵，即總統動用解散國會權與緊急命令權這 兩項憲法權力的頻繁。總統屢次使用這兩項權力並不是導致威瑪共和崩潰的指標，重 要的在於總統屢次動用這兩項權力的動機和制度影響。總統內閣運作的正當性，在於 讓政府負責的對象從國會轉移到總統，這已經改變了一開始以國會為憲政運作主軸的 精神。此後，總統屢次以解散國會和緊急命令使內閣免受國會的監督或繞開國會來施 政，更是將憲政運作的軌道轉換成以總統為核心的行政獨裁之上
2. 緊急命令權的濫用
1. 原意
   依據制憲者與大多數代表在 1919 年的預期，總統使 用緊急命令權，不能據此改變國家為共和的狀態，以及政府運作的基礎結構，僅能在 有限的範圍內維持國家的安全與秩序，甚至要接受國會多數的同意與監督。另一層意 義在於，緊急命令權的使用目的，是要「恢復」社會的安全與秩序，即使所謂的社會 安全與秩序可能在政治操作下有不同的解讀空間，但「恢復」的意義仍使得動用該權 的最終目的，在於讓情況回到原狀，而不是另外創造新的政治局面
2. 實際狀況
   在 1923 年遭遇第一次的通貨膨脹與外交危機時，總統艾伯特（F. Ebert）開始使用緊急命 令權強化行政應變能力。雖然這一波緊急命令權的使用並不是用以改變憲政狀態，國 會也沒有太多反對的意見，但經由這個時期的使用經驗，奠定了兩個後來朝向行政獨裁的發展基礎。
   到 1930 年以後，當經濟危機再次發生，依據總統的緊急命令而組成 的總統內閣，不僅在使用時機上產生對社會安全與秩序危機的不當解讀。此外，使用 的手段並非警察權，而是有政治目的，且這個政治目的也不是恢復憲政運作的常態， 而是創造新的憲政秩序。究其使用的時機、手段與目的而言，已經遠遠超越 1923 年的 情境，更與緊急命令權的設計原意大相逕庭
4. 芬蘭在危機中的延續與往議會制的轉型
1. 芬蘭半總統制在危機中的延續
1. 非制度性的因素
1. 外部危機
1. 外交議題的重要性對芬蘭而言，是如何處理一個新興獨立國家與過 去統治母國的關係，對芬蘭來說，因為獨立建國的價值高於一切，因此即使對俄的險峻關係，或對 體制的辯論造成政黨體系的分歧，但激進的反體制政黨卻相當薄弱
2. 對芬蘭來說，1930 年的世界經濟危機，雖然也造成傷害，但卻沒有像威瑪那麼嚴重。主要的原因當然還 是在於威瑪共和受到凡爾賽和約的傷害後，經濟重建大規模依賴國際經濟援助，而芬 蘭在當時的工業化程度偏低，經濟體系主要以一級產業（primary industries）為主，相 反的和世界經濟體系就沒有那麼深的依賴。
2. 內部權力分化
   在政黨的分化程度上，除了反體制政黨的有無之外，芬蘭存在的破碎化政黨體 系，並不比威瑪和緩。在制憲以後直到 1930 年為止，芬蘭更替過 15 任政府，其中只 有兩任有國會多數的基礎，其餘都是少數，政府脆弱的程度和威瑪相似。
   然而，從 1930 年開始出現了另一種局面，社民黨和農民黨開始嘗試合作，組成了第一個有左派 加入的過半內閣，扭轉了右派從獨立以來就持續執政的情況。1937 年，「紅土聯盟」 （Red-Earth Coalition）組成，象徵著芬蘭政黨政治的新局，不僅是第一個中間偏左的 政府，更意味著國會已經有能力組織一個多數政府，提供了日後政黨之間合作的基礎
2. 制度上關於總統權 力設計的缺口
   在芬蘭，從一開 始就是雙元領導的特質，政府是執行總統決策，總統和國會都享有立法權。這種水平 分權的半總統制，使芬蘭的總統在介入政治運作時，從憲法裡就可以建立慣例。更重 要的是，憲法第 33 條明訂了外交事務為總統的決策範疇，這使得總統如果面對外交危 機時，可以不必透過凍結國會來執行決策。換言之，水平分權的架構，讓芬蘭的總統 在外交事務上一開始就有領導與決策權，政府部門加以執行，過程不一定需要國會的 共識。這使得總統在領導外交決策時，不至於和國會衍生危及憲政運作的衝突。此 外，水平分權的二元行政架構另一層意義在於，以總統為核心或以議會為核心的換軌 機制，在憲法理論上都有可能。這使得政黨體系分歧的芬蘭，儘管有著總統領導的趨 勢，卻不至於導向一個架空國會來領導政府的行政獨大
2. 芬蘭半總統制的轉型
1. 非制度因 素
1. 在國際環境上，蘇聯於 90 年代的垮台與隨之而來的民主化，解構了緊繃的 冷戰局勢，也使得芬蘭在政治上對於強人領導的需求大為減低
2. 在芬蘭加入歐 盟之後，許多外交政策需要跨部會整合，增加了政府對國家決策的影響力。原本在歐 洲峰會的出席時，只有芬蘭和法國是由總統和總理共同參與，而芬蘭逐漸以總理參與 為主，到了 2002 年以後，總統更不再代表芬蘭出席相關的會議
3. 在國內的部 分，原本分歧的政黨體系在 80 年代之後逐漸趨於穩定，原本僵化的多黨體系漸漸整合 為三個主要政黨，而且彼此都有合作的可能，提供組織一個過半而穩定政府的依據
2. 制度性因素
1. 在 90 年代以前，總統介入政治 運作的制度設計在於憲法第 27 條的解散國會權與憲法第 33 條關於外交事務的決策 權。在國會的解散權方面，90 年代以前總統享有不受節制的主動解散權，而現實的憲 政發展上，總統也解散過 4 次（分別是 1953 年、1962 年、1971 年和 1975 年）
   1991 年以後，針對這個設計做了制度上的修改，總統得由總理的提議，並諮詢國會議 長與各政黨的意見後，才能提出解散國會的命令。這個制度上的調整削弱了總統藉由 解散權介入政治運作的自主權力
2. 芬蘭總統、政府與國會主要的憲政權力比較
   
5. 結 論
   1919 年，威瑪共和與芬蘭兩個新 興民主國家在類似的環境下制訂了本質有所不同的半總統制。威瑪是垂直分時的行政 二元；芬蘭則是水平分權。社會結構與非制度性因素造成兩國分歧而破碎的多黨體 制，使兩國的政府存續都不穩定。但制度實踐上，水平分權的芬蘭在不破壞憲法理論 的情況下，由政黨分歧結構下的總統主導，慢慢的朝向政黨競爭趨於和緩的總理主導 來轉型。而垂直分時的威瑪則是因為總統介入時機與方式備受爭議下，破壞了憲法理 論並且導致最終的行政獨裁。從兩國的經驗可以得知，非制度性的因素固然影響了政 府的穩定，但制度的條件以及憲法的差異性，卻提供了政治轉型可能的方向

覺得這篇文章想要討論什麼?

做芬蘭與威瑪共和的比較

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

看了還是覺得垂直分時跟水平分權的概念有點雞肋耶
就算威瑪共和改用芬蘭的制度好了，我猜也會走向原本的結果八，或者變成現在的俄羅斯八
感覺這兩種概念下的制度，就只是一個對總統的局限比較大，一個比較小這樣，跟憲政的崩潰感覺還是很難搭上邊，如果能搭配其他制度應該會更有說服力?政黨、選舉制度之類的