〈「中國式民主制度」的生成動力：內生性制度變遷的解釋〉李酉潭、張芳華

1. 前言
   本文將以人大組織制度、黨代會常任制(the permanent system of the party congress)、村委會組織制度作為「三大民主」制度的分析指 標，主要觀察此三個制度從 1979-1998 年的發展情形
   本文試圖回答，當鄧小平強調政治改革有其重要性，政治上 應發展民主制度時，為何這些制度生成的時間卻有所不同？相較於另 兩種民主制度，黨代會常任制為何至今無法施行於全國？究竟有哪些 因素影響了「三大民主」制度的施行？
2. 制度生成動力的解釋
1. 外生性制度變遷觀點的不足
1. 外生性制度變遷
   外在環境因素，直接或間接地影響著制度的創設 與發展
2. 和另兩個民主制度相 較，黨代會常任制的發展時期，GDP 年增長率更高，就經濟發展邏輯 而言，理當優先發展，並施行於全國，但實際上並非如此。由此可 見，外在動因的論據是不足的，難以解釋為何黨代會常任制的發展處 於經濟成長率較高時期，中共黨中央卻不顧黨員的民主需求，不願將 黨代會常任制正式制度化。由於「外生性動因」解釋不足，本文認為 應將焦點轉向內生性制度變遷的觀點上
3. 「三大民主」制度生成時間與 GDP 年增長率
   
2. 內生性制度變遷的觀點
1. 內生性制度變遷
   生成動力是來自構成制度本身或是制度內部的各 項因素 
   制度本身為分配的工具，在權力競逐或妥協下所建立的制度，會 因稀少資源分配予特定群體，而使某些群體受益，某些群體利益受 損
1. 權力結構論點認為，當制度下的劣勢團體能組織團結在一起，且 維持現狀者的否決權力較弱時，便能改變既有制度
2. 「制度特質」亦 影響制度變遷的方向，相較於明確的制度內容，當制度內容模糊時， 行動者可自行詮釋並執行既有目標，則不需立即改變既有制度
3. 觀念啟發觀點假 定能動者(agent)行為背後是受到觀念、信念所驅使，當支持制度的觀念 改變時，支持制度的行為便隨之改變，原本產生制度穩定性的「自我 強化作用」，將逐漸停止，產生制度變遷
4. 「制度間不協調」假定不同制度是因不同的目的而創設，故制度 間並非處於協調狀態。當制度間相互牴觸、干擾時，便會開始修正、 整合既有制度，產生制度變遷的動力
5. 「權力結構」觀點假定社會上有具關鍵影響力的能動者，當不同 能動者欲達到特定目標，而相互展現其影響力時，便會發生衝突。決 定成敗的關鍵，便在於不同能動者權力的多寡
2. 歷史制度論
   歷史制度論對於制度的「常」與「變」能提供一套思考觀點
1. 「常」是為「路徑依賴」(path dependence)觀點，認為一開始制度 的建立會限制之後制度的發展路徑
   其路徑依賴原因在於一方面當制 度既已產生，行動者便會使自身適應此制度，進而增強制度的穩定 性，此稱為自我強化反饋效用(self-reinforcing feedback)。二方面制度 運行愈久，欲改變既有制度、路徑，需要投入更多成本，並會面對無 法確定替代路徑是否更好的難題。
2. 「關鍵時刻」(critical juncture)則用來解釋制度的「變」，是指具有偶發性(contingency)的一段時間，在 此時期，制度易產生改變，而偏離既有路徑
   
   如何發生改變，則 與當時權力結構變動有關，當改變既有制度的權力聯盟對新制度的期 望效用超過實行新制度的成本與不確定性時，會造成制度變遷。反 之，則依賴既有路徑
3. 本文分析架構
   「觀念啟發」、「紅線區」與「權力結構」觀點，是從關鍵能動 者創建制度的動機與能力出發，三種論點並非互斥，而是相互補充。 本文認為從「觀念啟發」的解釋中，可將馬列主義、毛、鄧的思想視 為關鍵能動者發展制度的合法性動機來源，「紅線區」代表政治改革 中不容許被更動或改變的區域，是引導能動者思考制度發展的底線， 亦是合理性的動機來源，但關鍵能動者的能力也同樣重要，若制度觸 及改革「紅線區」，在權力傾向支持改革派的結構下，制度或許亦能 產生
1. 「三大民主」制度生成概念圖
   
3. 「三大民主」制度生成原因
1. 人大民主內涵、制度起源與功能
   人大民主意即中國人民委任人大，並透過人大執行與監督國家權 力的民主制度。在人大制度中，其運作是透過選舉集中人民意見，並 在集中的指導下實現民主
   由人民選舉縣級及以下人大代表，再由民選的縣級人大代表間接逐級選出省 級與全國人大代表，以組成政府
   全國人大雖名為國家最高權力機關，但實際上全 國人大代表反受黨委成員所監督，常委亦受黨組所控制，往往所選出 的人大委員長即為黨組書記，黨中央並可透過黨代表大會、黨中央會 議、協商會議等方式來決定全國人大的會議內容
2. 黨內民主內涵、制度起源與功能
   黨內民主意即透過民主集中方式，使黨內成員能平等並充分地批 評與討論黨內議題，以監督黨幹部與黨務的民主制度，雖然又可再區 分為黨內事務的平等參與和民主集中制下的組織形態，但本文所探討 的黨代會常任制其實即包含上述兩種意涵，或可說黨代會常任制是由 涉及參與面向的「黨代表任期制」、「黨代會年會制」和組織面向所 組成
1. 理論上，就權力授予觀點，黨員參與投票並授予黨代會權力，黨 代會授予全委會權力，全委會授與常委會權力，故三會的權力關係應 是黨代會權力分別高於全委會與常委會，但由於黨代會每年僅開會一 次，故使得黨代會的權力虛置，已呈現「倒運行」現象，常委會實質 權力高於黨代會。亦即在此階段，黨代會常任制的理論面與實際面具 有極大的落差，這近似於制度變遷模式中的「轉變」模式，但仍有差 異存在。
   深究此制度至今無法正式施行的原因，是因為此制度違反民主集 中制「四個服從」原則中的「全黨服從中央」原則。因為若黨的各級代表對於黨書記具有實質監督權，則黨委與黨書記將無法如以往一 樣，將全國黨代表與各級黨代表當成通過決策的橡皮圖章來使用，勢 必遭受黨代表動用監督與罷免權來抵制。雖然權力制衡關係的改變不 會破壞共黨領導原則，卻會開始危及黨高層的領導
2. 「中國式民主制度」發展的紅線區與漸進改革區
   
3. 社會民主內涵、制度起源與功能
   社會民主代表基層自治組織中的民主運行制度，又可分為居委會 和村委會制度，由於村委會實施較早，學者也多指出村民以直選方式 產生村委會幹部，是社會民主的展現，故本文以村委會組織制度作為 觀察指標
1. 1998 年的村委會組織制度 還發揮著兩種功能
1. 第一種是增加基層統治的基礎，在中國任何的政 治改革皆須考量改革能否維持統治合法性與政治穩定性。而選舉便能 達到擇優汰劣的效果，有助於增加黨的基層統治基礎。
2. 第二種功能是 維護村民的經濟權，自家庭聯產承包責任制取代人民公社制後，村民 不僅成為相對獨立的經濟個體，亦受村中集體財產的影響，若集體財 產管理得好，則每個人還可賺得多餘的錢；反之，則每家的利益便會 損失
4. 制度生成階段所處的權力結構
1. 「三大民主」制度建立前的權力結構
   
2. 在人大民主的議題上，若以一人一票來決定議案，即使華國 鋒與汪東興因維護毛澤東所建立既有制度而反對人大制度改革，鄧小 平仍擁有絕對多數支持，有著實質的否決或通過權力。因此，在能動 者有動機，亦有能力前提下，人大民主制度方能在此「關鍵時刻」建 立。
3. 從黨內民主制度發展所處的權力結構來看，是傾向維持現狀的
   黨代會常任制已觸及鄧小平所訂立的「紅線區」，即使 黨代會常任制創設時間早於村委會選舉制度，但在觸及改革底線與能 動者無能力推行下，黨代會常任制仍無法正式施行。其試行僅是為了 因應當時社會興起的民主浪潮與黨內改革派分子的意見，方於 1988 年 12 月進行小範圍、小規模試點計畫。
4. 在社會民主制度發展上，村委會直選制度是鄧小平所支持的，而 江澤民身為核心的第三代領導者，為鞏固黨內權力，在許多政改措施 上皆繼承鄧小平的理念，在村委會制度上亦是如此
   在此階段權力結構明顯偏向支持村委會 選舉制度一方，故不會因鄧小平逝世，就阻礙了社會民主制度的生 成。
5. 「三大民主」制度生成原因的比較
   為驗證內生性制度變遷的觀點，本文將三種民主制度生成原因加 以比較，研究發現制度概念的發展皆受到意識形態所引導，民主制度發展的時間與意識形態發展的順序有關。意識形態愈早產生，制度的 創設愈早，即使民主制度發展過程中會受到「紅線區」與「權力結 構」的影響，延後了制度添增民主成分的可能，但因一開始制度創設 時間較早，仍提高後續民主制度提前生成的可能性
   比較「三大民主」制度生成動力後，可發現民主 制度無法正式施行的原因除了「紅線區」的限制外，亦與當時「權力 結構」有關。當維持現狀的反對派具多數時，民主制度將無法生成。
   本文認為就「路徑依賴」觀點，一旦「紅線區」規範形成， 後續的政治能動者便會使自身適應此制度，進行「自我強化反饋效 用」，進而增強制度的穩定性。而且，當此制度運行愈久，欲改變既 有制度、路徑，需要投入更多成本，並會面對無法確定替代路徑是否 更好的難題。 
1. 「三大民主」制度生成動力比較 
   
   
   
4. 「權力結構」論點解釋力與黨代會常任制發展
   黨內民主論述的次數隨「權力結構」而有不同。而相較於黨內民主 議題，涉及黨內權力分配的黨代會常任制，則因觸及「紅線區」，限 制了此議題的討論空間
5. 結論
   本研 究則指出「制度特質」的解釋力較適用於自由民主國家，不完全適用 於中國此一案例中。因為在威權政體下，當權者可自行闡釋與執行制 度，使得「制度特質」中規範闡釋空間難以成為決定內生性制度變遷 的關鍵。
   本文亦認為在威權體制下，制度發展有其限制，如同中國意識形態的 發展，有其「硬核區」一樣，故以「紅線區」取代功能取向的「制度 間不協調」概念。在內生性制度變遷影響因素中，採用「觀念啟 發」、「紅線區」與「權力結構」的論點，以說明中國「三大民主」 制度的生成，並分別以人大選舉制度、黨代會常任制與村委會選舉制 度作為觀察指標

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討論中國民主制度發展的動力

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這篇打破往常認為中國以西方民主為目標，步步逐漸逼近的幻想，反而是在設定界線--黨內領導--之後，才逐漸改革，並以權力結構的觀點來詮釋改革的方向與力度
不過好奇的是，外在因素真的低到可忽略嗎?有沒有可能為了達成某項經濟成果，而被迫在政治上讓步?