〈德國民主化的經驗：制度性與非制度性因素之分析〉蕭國忠

1. 前言
   「民主化」（democratization）意指朝向民主的政治與社會變遷，其過程可分為二 個階段：一、「民主轉型」（democratic transition）階段（準備階段與決定階段）；二、 「民主鞏固」（democratic consolidation）階段。
   
   在理論定義上，儘管對於「民主」（democracy）的任何一種型式或單一化的定義 解釋均無法令人滿意；不過，作為一個經驗性的研究概念，政治學者對於民主的內 涵，大致上已經有一個狹義的共識焦點，亦即將民主視為是一種形成政府的制度安 排。換言之，民主只是一種政治方法，一種選擇政治領導人的機制。誠如熊彼得 （Joseph A. Schumpeter）所說的，民主「乃是達成政治決定的制度安排，在此種安排 下某些人相互競逐人民的選票藉以獲得決策的權力。」
   
   本 文 的研究方法 係採用 「新制度主義」（ the new institutionalism）的研究途徑。新制度主義者假定，民主政體不僅依賴社會與經濟條件 的支撐，同時也必須依賴政治制度的規範導引。泍亦即影響民主化成敗結果的因素，除 了制度性因素之外，更有非制度性因素─所謂的「系絡環境因素」，其中經濟與文化兩 因素是研究重點
2. 德國第一次民主化的經驗：威瑪共和的毀滅
1. 威瑪共和的毀滅：制度性因素
1. 憲政體制：潛藏獨裁可能性的半總統制
1. 總統的獨裁權、任免總理權與解散眾議院權：強勢總統
1. 德國在第二帝國時期的政治傳統主要有四個特徵：
1. 第一、皇帝獨立於國會之外， 握有政治實權且是民族統一與國家利益的代表
2. 第二、總理由皇帝直接任免，毋須對 眾議院負責
3. 第三、眾議院被視為只是反映社會分歧利益的純民意代表機關
4. 第四、 不信任與漠視政黨，故政黨不被賦予組建政府、統治國家的責任。
2. 制憲者將總 統設計為獨立於眾議院之外，具有直接民意基礎的憲政機關，並且賦予總統直接任免 總理（威瑪憲法第 53 條）與主動解散眾議院（威瑪憲法第 25 條）的權力之外，更在 憲法第 48 條中注入了緊急政府的設計，以滿足上述之考量。此一憲政體制的設計，一 方面創造了一個可能的強勢總統，另一方面則為危機時的憲政獨裁提供一個法律地 位，令其能以民主與憲法之名來運作
3.  總 統 的 獨裁權 」 （Diktaturgewalt des Reichspräsidenten）
   威瑪憲法第 48 條第 2 項規定：「如果國內的公共安全與秩序發生重大紊亂或危害 時，為恢復公共安全與秩序，總統得採取必要的措施，必要時得使用武力進行干預。 為此目的，總統可暫時全部或部分停止本憲法第 114、115、117、118、123、124 與 153 條 所 規 定 的 基本權 利。」此一 權 力德國 學 者 稱之為「 總 統 的 獨裁權 」 （Diktaturgewalt des Reichspräsidenten），正因為憲法第 48 條是賦予處理危機的緊急政 府之法源，所以本條款也被稱為「備用憲法」（Reserveverfassung）。
   
   憲法起草著蒲雷斯 （Hugo Preuss）曾如此暗示：第 48 條已準備不管在任何真正重大的危機下，都要服從 政府；而總統應被視為一個確定的中心人物，亦即是一個不可動搖的領導中心。沰不可 否認的是，正因為有「備用憲法」，才使得威瑪德國能夠渡過早期的內政與經濟危機， 直到 1924 年動盪不安的局勢才暫時穩定下來
2. 沒有限制的不信任投票權：少數政府的常態化與弱勢總理
   威瑪共和的總理由總統直接任命，其所領導的政府無需眾議院的同意而得直接施 政，遂令眾議院不必為維持政府穩定，或為政策成敗擔負責任，其致力於反對和批評 政府的可能性反而遠甚於支持政府的政策。因此，眾議院自然又退回到其傳統上代表 特殊利益以及地方利益的自我定位上，並且形成利益團體與眾議員之間的依侍網絡。 再者，承總統之命而直接任職的總理，其所領導的政府卻又必須對眾議院負責，故眾 議院得透過不信任投票權的行使，迫使政府下台（威瑪憲法第 54 條）。由於眾議院在 採行不信任投票時，僅以簡單的「否定多數」即可推翻政府，眾議院自然流於濫用權 力，不負責任地動輒倒閣，卒至於內閣更迭頻繁，遂令穩定的政府無法出現。自 1919 年初成立臨時政府，至 1933 年初希特勒組閣為止，14 年之間，內閣更迭共 21 次，平均壽命不過 8 個月，而壽命最短的則不足 2 個月。 
2. 選舉制度：比例代表制與異質性多黨體系
1. 比例代表制追求的是公平 的理想，其目的在讓社會中各種不同的階級與利益團體在國會中能有自己的代言人； 然而，對威瑪共和的民主鞏固而言，其結果卻是弊多於利，而其主要的弊害有二：一 是造成政黨與利益團體的結合；二是促成政黨體系的零碎化
2. 政黨體系的零碎化加上政黨囿於本身所代表的利益以及意識形態，促使政黨之間 離心競爭的現象出現，遂令一個只有分歧卻無交叉的異質性多黨體系出現，最後導致 議會政治因分歧的政黨之間無法形成交疊的多數共識而陷入危機。迨至反體制的共產 黨 與 納 粹 黨 大 舉 進入眾議院 後 ， 公 然形成一個「 阻 擋 的 多 數 ／ 否定的多 數 」 （Sperrmehrheit），其癱瘓眾議院運作的策略等於是正式宣告議會政治的徹底失敗
3. 政黨：錯誤的定位與反體制政黨
   威瑪憲法的制憲者，其在採用議會 制的內造政府體制，並且賦予眾議院作為國家憲政的中心角色時，卻對整個民主體制 能否順利運作的關鍵所在─政黨，有著根深蒂固的不信任。他們認為，政黨是利益團 體的代表、是破壞民族團結的派系（faction）、是沒有能力來承擔統治的責任。於是， 在不信任政黨的傳統觀念氛圍中，制憲者遂採取漠視的態度，不承認政黨是公法上的 團體，拒絕授予政黨在憲政領域中應該享有的法律地位。故而在威瑪憲法中，「政黨」 這個政治名詞是以負面的意義呈現。憲法第 130 條規定：「公務員是全民而非黨派的公 僕（Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.）。」顯然地，制憲者是 採取一種不信任與有意漠視的態度來對待政黨
2. 威瑪共和的毀滅：非制度性因素
1. 忽略轉型正義：建立在專制傳統上的民主
   作為德國第一個民主政體的威瑪共和，其成立是戰爭失敗的結果，並不是一種帶 來新秩序、強有力的民主憲政運動勝利之結果。因此，雖是新的民主共和，卻極少動 搖到社會的上層結構與傳統的專制政治之意識形態
   在各級政府中，許多舊時代的保守人士仍然身居高位，不動如山，繼 續保有傳統的權威和部分的決策領域（尤其在軍事、文化、教育、司法與大眾傳媒等 領域）；事實上，這些專制帝國時期的「局內人」早就過時而不合時宜了。炄再者，第 二帝國的象徵符號與神話學，依舊不可動搖地盤據在社會中的各個角落與人民的記憶 裡。因此緣故，威瑪共和的民主政體「被許多德國人視為是純西方國家的產品，因而 覺得是陌生的與『非德意志的』」
2. 經濟危機：民主政府的正當性基礎消蝕與強人政治的期待
   由於凡爾賽和約的巨額賠款負擔，外加許多需要政府支出的財政開銷（例如 1923 年的魯爾區人民以罷工運動抵抗法國與比利時的軍事佔領行動），使得政府的債台不斷 高築，不得不採行膨脹性的財政政策。最後，導致馬克重挫貶值，引起可怕的通貨膨 脹。在通貨膨脹最嚴重的階段，寄信的郵資與生活所需的麵包皆以兆計，造成社會與 政治的不穩定。通膨一方面造成威瑪共和的社會與政治倒退回霍布斯式的人人為敵的 原始狀態，傷害了許多文明社會的價值觀，而這些價值觀正是建立一個可以運作的民 主制度所需要的。另一方面，為對付通膨所實施的貨幣穩定化措施卻又造成嚴重失業 的後果，遂使得原先信任民主政府的支持者感覺到，他們被這個以往熟悉，現在卻變 得陌生的民主政府給欺騙了。狖由於支持者開始不相信民主政府會有未來，民主政府的 正當性基礎遂逐漸消蝕瓦解
3. 政治文化：沒有民主人的民主與民主內戰
   道爾（Robert A. Dahl）認為，所有的政治制度，包括民主的政治制度或早或晚都 會面臨嚴重的危機；不過，一個健全的民主文化將會幫助一個民主國家渡過這些嚴重 的危機。所以，若一個國家的民主政體沒有健全的民主文化予以支撐，則當此一國家 遭遇嚴重的危機時，就可能會朝向威權主義發展。狉故同處於 1930 年代早期的經濟危 機風暴中的英、美等國，其民主依舊屹立不搖，而德國威瑪共和的民主則淹沒於法西 斯主義的民主反潮之中。如果說，由總統獨裁權條款所架構起來的憲政獨裁加速了威 瑪共和民主政體的顛覆，則其背後必有一項影響更深遠的條款在運作，使得威瑪共和 毀滅的機會成熟。很明顯的，答案就是政治文化。由於威瑪共和的民主是「沒有民主 人的民主」（Demokratie ohne Demokraten），故此一德國的第一個民主如同是蓋在沙灘 上的城堡，難逃在疾風暴雨中被反民主的浪潮掏空基礎而崩潰的命運
3. 小結
   貝梭（Richard Bessel）在分析 1919 年到 1945 年的民主反潮期間，歐洲民主政體 崩潰的因素，歸納出 6 個共同因素：戰爭的負面影響、嚴重的經濟困境、分裂的社 會、政黨數量過多以及缺乏國會或民主政府的悠久傳統。狚本文在上述對威瑪共和毀滅 的分析中所歸納出的因素，除了呼應貝梭所提出的 6 個因素之外，更認為在嚴重分裂 以及階級對立衝突的社會基礎上採用比例代表制的選舉制度與未能處理轉型正義的問 題加上欠缺民主文化同樣也是導致此一德國第一次民主化失敗的重要因素
3. 德國的第二次民主化：促成民主鞏固的制 度性因素
1. 聯邦德國的民主重建：外力強制的民主轉型與防禦 性民主之建構
1. 外力強制的民主轉型
   聯邦德國基本法的制定與民主政體的締造是經由佔領當局的強制催生，並非來 自作為主權者的人民之授權與同意。就此點而言，戰後德國的民主轉型與民主本身所 內含的「自主」（autonomy）原則是明顯矛盾的，換言之，民主轉型的本身有可能是非 自主的，致使民主正當性有所不足。因此，如何爭取人民對民主政府的支持，以增加 制度的正當性？便成為聯邦德國在民主化的第二個階段─民主鞏固的首要工作重點之 一。
2. 防禦性民主之建構
1. 防禦性民主的主要考量即在於「預防多數決原則被濫用」，此一 考量在基本法中的制度建構表現在兩方面：
1. 「永久條款」的確立
   基本法第 79 條第 3 項規定，聯邦制度、人的尊嚴之保護（基本法第 1 條）以及自 由民主的基本秩序（基本法第 20 條）不容更改，此即所謂的「永久條款」。關於自由 民主的基本秩序，聯邦憲法法院明確指出，基本人權、國民主權、權力分立、負責任 的政府、依法行政、司法獨立、多黨制度以及黨派平等……等皆是自由民主的基本秩 序之不可或缺的組成部分，是不容被修改與剝奪的。甾雖然自由民主的基本秩序之建構 是多元的，並非只有單一型式；不過，威權體制、獨裁體制以及極權體制絕對是與自 由民主的基本秩序不相容
2. 「法實證主 義」（Rechtspositivismus）的排除。
   為了避免「惡法亦法」以及利用多數決摧毀民主的現象重現，基本法排除了法實 證主義的原則，引進了無可放棄的「自然權利」（Naturrecht）與「多面向的民主理解」（mehrdimensionales Demokratieverständnis）之原則。多面向的民主理解認為民主絕非 只是國民主權與多數決原則而已，民主也包含自由主義的法治國以及多元主義兩項重 要原則 
2. 憲政體制：一元化的議會制政府
1. 棄半總統制採議會制：一元化的民主正當性與虛位國家元首
   基本法一改威瑪憲法的規定， 廢除二元體系的半總統制，改採一元化的議會制：總統與總理皆是間接選舉產生（基 本法第 54 條與第 63 條），只有民選的眾議院具有直接的民主正當性（基本法第 38 條），並且被課以形成絕對多數的義務，以順利選出總理來組成內閣（基本法第 63 條）。再者，基本法更不再賦予總統獨裁權、直接任免總理權以及主動解散眾議院權， 令總統僅成為一個統而不治的虛位國家元首。國家行政大權則由總理及其所領導的內 閣掌控，總理成為真正的最高行政首長，由眾議院以絕對過半多數選出，且僅對眾議 院負責
2. 建設性不信任投票：強化總理的地位
   建設性不信任投票的機制，除了防止執掌行政決策大權的總理因「簡單的不信任投票」通過而成為「看守總理」，同時更可確保新總理擁有眾議院絕對 多數的支持，組建一個穩定的強勢政府。除此之外，建設性不信任投票的機制對政治 運作最大的影響是，強化總理的地位，亦即突顯出總理單獨對眾議院負責及其相對於 其他內閣部長的強勢地位。
3. 選舉制度：附帶選區候選人的比例代表制與政黨體 系的穩定化
1. 附帶選區候選人的比例代表制與門檻條款的修改
   此一聯邦德國最初 的混合選舉制度之運作簡述如下：
1. 每一位選民只能投 1 票，此一直接對選區候選人投下的票會自動轉計入政黨的得票（政黨票）
2. 設有門檻條款的規定，即政黨必 須在一邦中獲得 5%以上的有效政黨票，或在全國任何一個單一選區中當選 1 席，才能 參與眾議院的席位分配。
3. 至於政黨的眾議院席位分配以及名單代表推派的方式，其程 序主要有四：
1. 首先，確定「政黨在全國所獲得總席次」，亦即以政黨票的全國總得票率 來分配政黨應得到的席位總數
2. 其次，確定「政黨在每一邦所獲得的席次」，亦即在政 黨所獲得的全國總席次中，再按政黨票的邦得票率，來確定政黨在各邦所獲得的席 次
3. 「政黨在每一邦所獲得的席次」扣除掉「政黨在該邦已經獲得的選區直選席 次」
4. 最後，剩下的席次再由（邦）政黨名單中依序推派代表填補
4. 聯邦德國眾議院選舉制度的改革（1949-1956 年）
   
2. 政黨體系的穩定：政黨數目的減少與向心競爭
1. 聯邦德國眾議院內政黨體系的變遷與選票的集中化（1949-1976 年）
   
4. 政黨：黨內民主的義務與違憲政黨的禁止
   基本法一改威瑪憲法漠視政黨的態度，特別在第 21 條第 1 項明文授予政黨 在憲政領域中的法律地位，視政黨為國家憲政組織的一部分，同時亦課以政黨法律上 的義務，以達到黨內民主的要求（黨內民主條款）。礿 1967 年，聯邦德國公布世界上第 一部政黨法（Parteiengesetz），對於政黨的地位與內部秩序有更進一步的詳細規範
5. 批評
4. 德國的第二次民主化：促成民主鞏固的非 制度性因素
1. 轉型正義的處理：去納粹化與教育管制
   在「去除納粹主義與軍國主義法」（Gesetz zur Befreiung von Nationalsozialismus und Militarismus，1946 年 3 月 5 日頒布）的雷厲風行下，納粹黨及其所有的附屬組織 被毫不留情地剷除，建構希特勒政權以及所有不公不義的法律被快速地廢除，去納粹 化的工作重點 遂 只 剩逮捕 並 審 判 戰 犯 和 納 粹 黨 人以及政治 洗 牌 兩 項
2. 經濟奇蹟：產出效果與人民對制度的支持
   李普賽在其所著的政治人（Political Man）一書中曾經提到：「生活水準越高的國 家，其政治發展也就越傾向於支持民主政治。」舠亦即一個國家越富庶，民主政體存續 下去的可能性就越大。聯邦德國建國初期的經濟奇蹟，滿足了人民對政治制度輸出面 的期待，同時也轉變了人民原本狐疑的態度，長期下來，對政府的信賴增加自有助於 對民主政體的支持。再者，經濟成長帶動了社經結構的變遷，導致大量中產階級與民 意鐘型分布現象的出現，促使政黨的向心競爭與體系的同質化與穩定化，基 本法所追求的穩定政府之目標才能真正實現。而經濟成長更重要的貢獻則是，造就一 個現代化社會，有利於參與型民主文化的建構，創造民主化成功最後也是最關鍵的因 素─制度效果。
3. 政治文化的重塑：民主人的出現
1. 晴天的民主主義者
   阿蒙德（Gabriel A. Almond）與佛巴（Sidney Verba）在其名著公民文化（The Civic Culture）中針對 1959 年聯邦德國的政治文化這一部分的研究結果，他們將德國 人民的政治態度歸類為分離型（detachment）的政治文化。亦即聯邦德國雖然具備發展 良好的民主政黨制度以及高投票率，人民通常也擁有豐富的政治知識；但是，除了投 票之外，並不熱衷參與政治，而且以自由民主的政治制度作為個人的認同依舊是微弱 的。聯邦德國人民對政治的態度是實際的，甚至有時帶著一點冷嘲熱諷的態度。如果 這個制度有效，那當然沒有問題；但這並不意味他們本身想要參與政治。他們是被 動、臣服的，這種態度是與傳統的政治基本定位相關聯的，換言之，國家的功能主要 是被定位在輸出面的給付。所以，聯邦德國人民起初對於制度的觀感是屬於產出效 果，唯有在制度運作良好時才喜歡這個制度，而抱持這種政治態度的他們可被稱為 「晴天的民主主義者」（fair-weather democrats）
2. 無論晴雨的民主主義者
   到了 1970 年代，在不斷的社會化薰陶下，承襲威權政治下子民型文化的聯邦德國 人民已經蛻變成為民主人（democratic man），民主已經內化為社會與個人生活的一部 分；政治參與的水準達到了同時期美國人與英國人的水準，同時對於政治制度的認同 感也不斷地增加。民主被視為政治領域中唯一的遊戲，對民主的價值有堅定的信仰， 具備民主性格與民主生活方式，政治菁英願意服從由民主程序所制定的法律來解決各 種政治衝突，即使是面臨嚴重的政治與經濟危機，絕大多數的人民仍相信，任何進一 步的政治變遷也必須以民主程序為依歸
   民主文化的成功塑造與民主人 的出現，代表聯邦德國的民主已經鞏固；現在的聯邦德國已晉升為世界上最具民主、 參與精神的國家之一，其人民已經像美國人與英國人一樣，成為「無論晴雨的民主主 義者」（rain-or-shine democrats）。
5. 結 論

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論德國第一次民主為何失敗，以及第二次民主為何能持續到現在

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

我覺得其實可以討論一點，德國納粹獨裁為何成功(假設沒有被打敗的話)或持續到1945，是不是希特勒的經濟成就鞏固他的政治體制，感覺這也可以討論一下，討論民主失敗的原因跟討論獨裁成功，感覺兩方都很重要