〈法國三度左右共治下「保留範圍」權限之 運作：規範與實踐〉藍玉春

1. 前言：保留範圍 vs.共享範圍
1. 法國晚近進行了兩次重要憲法修正：
1. 2000 年 9 月，公民投票 通過將總統任期由 7 年縮短為 5 年，使總統與國民議會選舉同時舉行， 人民在投票對總統與國會議員所屬政黨會有較為一致的選擇，從而降低 左右共治的機率。但法國選民仍然有可能分裂性投票、且「倒閣－解散」 的憲法設計使左右共治仍然可能發生
2. 2008 年 7 月，兩院 通過「第五共和 1958 年以來最重要的制度改革」的憲法修正案，修改內容主要在調整總統與國會的關係互動，總統與總理的角色及權限，完 全未更動
2. 「保留範圍」(domaine reserve)
   國防及外交權限是總統的「保留範圍」(domaine reserve)這個概念， 首度由法國重要政治人物Jacques Chaban-Delmas於 1959 年提出，做為 當時戴高樂總統為解決阿爾吉利亞問題而獨攬國防及外交大權的法政論 述。
2. 三度左右共治之特性與結構
1. 行政權力二元化(dyarchie)，國會多數變化是重要變項
   法國自從 1962 年總統直選後，國家主權的化身轉移至總統，不再是 國民議會，並確定行政權力二元化，分流至總統／總理手中，但同時國 會多數變化仍然決定行政權力行使之關鍵變項
2. 行政權力擴張，國會權力削減
   雖然國會多數變化，是法國憲政發展中的最主要變項，但其真義在 反應最新又多變的民意，而非國會權力的強化。相反地，有鑑於第三及 四共和時期，國會議員雖擁有如英國內閣制的重要權力，卻成為法國不 穩政局的亂源，第五共和憲法在制定時刻意將國會的權力進行「合理化」 (rationalisation），國會有相當多權限：
1. 被剝奪：如失去總理提名認 可權、不能兼任閣員
2. 被限制：如不信任案通過之高門檻、隨時得 被解散、只能審判總統叛國高罪而無一般彈劾權
3. 遭抵制：如行政 部門透過各項優勢主導立法、公民複決取代國會決定權、釋憲及覆議設 計又可否決國會通過的法律
4. 被移轉：尤有進者，隨著歐洲聯盟制 度深化發展，法國（及其它夥伴國的）國會在經貿方面立法權，已被政 府逐次以條約形式正式轉移至歐盟決策機制當中
3. 「左右共治」成為另類對行政部門之制衡
1. 至 2002 年為止，三次共治的共同點是：
1. 總統既不回應 部分民意要求辭職（效法戴高樂總統因公投未過而主動辭職），但又都能 體察最新民意而認命政治對手為總理
2. 總統無論是哪個政黨，皆屬 於弱勢、挾憲法以捍衛權力的一方
3. 總理同時又都是下屆總統人 選、強勢挾憲法以恢復權力的一方
2. 按照總統與總理的互動，法國三次共治可以 分為如下三種類型：
1. 「衝突型的共治」（cohabitation conflictuelle）：兩位 作風強烈、個性迥異、且長期都是主要政黨領袖的密特朗總統及席哈克 總理，各擁有憲法權限自重，在許多議題上公然針鋒相對。兩者又都欲 參選下一屆總統故也需要製造衝突，以強化選民忠誠度
2. 「共識型的共治」（cohabitation consensuelle）：總統 與總理具有高度共識及相互合作必要性的認知。連任兩屆總統的密特朗 面對任期的最後兩年，重視個人歷史地位遠勝過政黨利益。而一向被視為技 術官僚的巴拉杜總理施政良好，欲參選下屆總統，任總理期間擁有過高 度民意「信任」的罕見現象，其主要競爭對象反而是同黨另一候選人 席哈克，故也需要與左派總統關係維持和諧，累積施政成績並塑造國 家元首之穩健形象
3. 「建設性的共治」（cohabitation constructive）：第三次左右共治的發生比前兩次共治更加的非預期，前二次共治政府產生皆 因國會任期自然屆滿而改選產生，第三次共治則是因席哈克總統在沒有 特出重大理由情況下解散國會、提前改選而產生，讓社會黨在失去總 統職權兩年後再度執政。法國選民反對總統任意行使權力之意甚明， 而席哈克仍有意爭取連任，故採取低姿態面對社會導政府。約瑟班總理 雖不是克里斯馬型的政治明星，但卻幾乎是士氣低迷的社會黨唯一可以 推出的下屆總統選舉候選人，於是席哈克／約瑟班相容的選戰考量使 得雙方均甚為自持，第三次共治長達五年之久，可視為「理性型的共治」。
3. 「保留範圍」之法律規範
1. 共治／非共治時期的行政權分配
   
2. 在國防方面之法律規範：法蘭西守護者－總統的優勢主導
1. 總統統帥 vs. 總理負責
   法國憲法將總統視為共和國獨立完整的守護者(Art. 5e)，職是之故， 總統是三軍統帥並主持國防最高會議及國防委員會(Art. 15e)；但憲法卻 又規定總理掌管軍隊(Art. 20e)、負責國防(Art. 21e)，且如情勢需要，總 理得代理總統主持最高國防會議及委員會(Art. 21e)。 
2. 法蘭西守護者的特權之一－緊急措施權
   憲法第五條 規定法國總統是法蘭西共和國的守護者，故「當共和制度、國家獨立、 領土完整或國際義務之履行遭受嚴重且立即之威脅」，且此威脅「使公權 力之正常運作受到阻礙時」，總統採取應對此一情勢之緊急措施。雖然「威 脅」之產生或存在由總統自由裁量，但「公權力之正常運作受到阻礙」 則形成法國總統頒佈緊急措施的實質條件，以避免其獨裁。
   
   至於對總統緊急措施權的限制，不是在決策過程中，而是在頒佈之 後，透過國會監督：1、總統必須詔告全國；2、國會在緊急措施期間不 僅不得被解散，且可自行臨時集會、無須總統頒佈命令召集，以討論緊 急措施之實踐情況
3. 法蘭西守護者的特權之二－核武發動權
   第五共和憲法頒佈時，法國核子武器尚在研發階 段，核子試爆成功後，在一項 1964 年一月十四日頒佈的行政命令中，任 何「空中戰略武器」，亦即核武，之啟動命令(ordre d’engagement)屬於三 軍統帥－總統所擁有
3.  在外交方面之法律規範：法蘭西守護者 vs. 共和國掌理 者
1. 總統與總理共同負責對外條約之完成
   憲法第五十二條第一項規定總統負責談判及簽署條約，然而該條款 卻同時要求條約需總理副署。亦即對外國際條約從交涉、談判、簽訂的 過程皆由總統負責，但到最後的國內批准階段，總理得以副署權參與批 准與否之決定。至於其他重要性較次等（如商務協定），由總理或外交部 負責且無須批准程序的國際協議，憲法第五十二條第二項則規定，其整 個談判過程皆須通告總統知悉，但未賦予總統如總理副署權般的最後認 可權。由第五十二條可看出，法國總統及總理在國際條約方面共同分層 負責
2. 總統與總理共同決定外交政策
   憲法 第二十、二十一條亦賦予總理「國家掌管者」的實際角色。法國總理長 有諸多實權：1. 總理「執行」且「制定」國家政策，單就此條文便可涵 蓋總理之政治重要性，並可能轉化為具體角色；2. 總理「支配行政機構」，並且「指揮政府行動」，此規定使得法國總理成為「法律上」最高 的行政首長；3. 是總理，而非總統，實際面對國會監督，「對國會負責」。 凡此條文設計均使法國總理是國家政務的決定者、行動者、及實際負責 人。
3. 副署權（contreseing）－總理掌權之鑰
   非共治時期，與總統屬同一政黨且完全由總統自由任命的總理，其 副署權形同虛設。但在共治時期，副署權發揮實際功效，總理因掌握副 署權等於掌握政策實權，而成為法國真正國家政務最高領導人。憲法第 十九條採列舉的方式，明示除了某些範圍無須總理副署之外，凡法國總 統所簽署的所有法案，皆需總理副署，或視情況需要，由相關之部會首長副署。
   不需總理副署的範圍，即前文所述的總統專屬權力：包括任免總理、提交公民複決、解散國民議會、頒佈緊急措施、提請憲委會審議、 任命憲委會委員。
4. 法國政府在國會立法四階段期間之相關權限
   綜觀整個法律制定，無論事涉國防外交及其它政策範圍，從 提案到公布生效，憲法鉅細靡遺地賦予總理率領其內閣強勢主 導立法的每個階段，總統幾乎不具此等權力 
   
4. 左右共治時「保留範圍」之實踐
1. 第一次「衝突共治」期「保留範圍」之實踐
1. 總理與總統相悖的國防戰略
2. 總理堅持參與國際高峰會 
2. 第二次「共識型共治」期「保留範圍」之實踐
   巴拉杜總理雖然善於經濟改革，但缺乏國際知名度及對法國外交的 建樹，故第二次共治時期，有意參選總統的巴拉杜在 1994 年接受重要平 面媒體訪問時，暢談「我們的外交政策」，試圖增補他在對外政策涉略 的不足
1. 總理選擇性參與重要國際談判
2. 總理矯正對台軍售決策
3. 總統堅持歐盟的開放政策
4. 總理嘗試操作軍事指揮權力 
3. 第三次「建設性共治」期「保留範圍」之實踐
   曾經是第一次衝突型共治總理的席哈克總統，雖然在約瑟班內閣成 立後仍堅持共和國總統「在所有範疇都有最後決定權」，不僅內政、社 會、司法及經濟政策由社會黨制定（及改革），在國防外交範疇也得與約 瑟班共享。
1. 總理選擇性參與重要國際峰會
2. 總理重要的出兵決定
3. 歐盟政策上，總統談理念、總理要實利
4. 總理誤觸法國外交紅線－支持巴勒斯坦 
5. 結論
1. 共治是不對稱權力的倒錯
   在雙首長制度下，行政權力不對稱的往 總統傾斜，共治時期則到過來，行政權力不對稱的往總理傾斜，二者都 依憲而行。左右共治不僅被「平常化」甚至被「價值化」，法國選 民分裂行政權力的掌握者，使其彼此監督抗衡，觀乎此，共治不啻是「法 國式的權力制衡」
2. 共治是總統去神聖化之反應
   三次共治都是選民明白反對總統大權獨攬、政策失當而毋須負 政治責任的現象，故可視為對總統的不信任投票並直接弱化總統權力， 總統甚至成為執政團隊中唯一的反對黨。 
3. 共治時「保留範圍」端賴總理／總統之高度共識
   在國防外交方面，一般 認為屬總統的「保留範圍」，從實際運作來看，一來法國之國防、外交政 策因有長遠國家利益而延續性高，二來出於總理刻意禮讓，使總統在國 際間仍代表法國出席發言，三來總統也都充分尊重總理對國防、外交重 要的人事任命，故國防及外交要範圍不應被視為總統保留，而應視為總 統與總理分享，依共識決定的範圍。
4. 共治時「保留範圍」設計消迷在結構當中
   與其爭議國防／外交是否是法 國總統在共治時期的保留範圍，或許更值得深思的是，在高科技發展、 人員快速流通的經貿全球化時代，內外政策皆相互牽連滲透，傳統對政 策部門的既定分類是否仍足以涵蓋權力行使的範圍？並從而確認責任的 歸屬？

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介紹法國在共治時期，總統與總理之間權力的協調

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在共治時期基本就是總理在總統之上，而非共治則是總統在總理之上，而共治時期總統基本沒有甚麼可反擊的權力，憲法對總理的能力似乎也放得比較大
這樣的設計會讓人覺得選贏總統好像沒甚麼用，選贏國會還比較有效益