〈法國半總統制的演化：法國2008年修憲的憲政影響分析〉郝培芝

1. 前言
1. 憲改背景
   在 2007 年法國總統大選前，幾乎各主要政黨的 總統候選人紛紛提出第六共和的不同憲改版本與政策建言，憲改芻議內容呈現截然不 同的憲政體制選擇與設計，亦呈現法國各方對於第五共和實施以來的總體檢討與反 省。雖然法國新任總統薩科奇（Nicolas Sarkozy）在選前亦提出相關的憲政改革方向， 卻是唯一在選前沒有提出「第六共和」芻議的總統候選人，但卻在當選新任總統短短 幾個月後提出重要的修憲方案。法國國會於 2008 年 7 月 21 日以一票之差，在國會聯 席會以五分之三多一票的多數通過薩科奇總統推動的憲改法案，這是法國自 1958 年第 五共和肇始以來的第 24 次憲改，也是層面最廣與表決票數差距最少的一次憲改
2. 憲改結果
   更多學者認為因修憲條文強化總統的國會咨文權形同間接強化 總統對於其它憲政機關的優勢地位 （ renforcer sa prééminance sur les autres institutions），彰顯總統為國家大政決定者的憲政負責角色，加之 2000 年法國修憲將總 統任期縮短與國會一致，並採「先總統、後國會」的蜜月期選舉時程（honeymoon election）改革後所形成多數執政（le fait majoritaire）的政治事實，已然增加鞏固總統 的憲政角色與強化總統權力，法國多數學者認為法國自 2000 年至 2008 年的修憲結果 將導致法國向「體制的大總統化」（la présidentialisation du régime）傾向
2. 半總統制的演化與發展
   在目前少數透過憲政體制進行制度轉換的相關國家經驗而言（如摩爾多瓦、芬 蘭、波蘭 ），大致上 也 基於限縮總統權力的主要思考角度，而朝向內閣制 （parliamentary system）傾斜與演化。芬蘭於 1999 年以新憲法削弱總統權力並強化 政府與議會權力，導致芬蘭從半總統制轉向內閣制傾斜的演化，炓波蘭透過 1992 年以及 1997 年兩次新憲法削弱總統權力，使波蘭半總統制向內閣制傾斜，炆以及 2000 年摩 爾多瓦將總統產生方式由全民普選改為議會投票選舉，同時大幅削減總統權力，造成 其體制從半總統制朝向完全純粹的內閣制演化
3. 大總統主義與體制大總統化： 杜哈梅（Olivier Duhamel）的分析架構 
1. 憲政體制 （constitutional regime）與政治體系（political system）
   前者與憲政規 範密切相關，是指權力運作的整體規則（totality of the rules for the exercise of the power），後者則與實際的憲政運作結果有關，是指在制度下權力的實際運作（the exercise of power that results from the dominant institutional practice）
1. 杜哈梅（Olivier Duhamel）
   曾提出「憲政體制」（régime constitutionnel）與「政治體 系」（système politique）的區別。憲政體制指的是憲法規則（如權力分立架構）所形成 的政治架構（如總統制、內閣制、半總統制等），而政治體系則是各項政治條件變數 （如政黨數目與國會生態等）所形成的政治環境
   杜哈梅並認為法國第五共和憲政形 貌往往是「半總統制」的憲政體制在傾向於「大總統主義」或「大總統制」（le régime présidentialste）的政治體系中運作，這種大總統主義也可說是半總統制下的一種次類型，而政治體系所強調的各項政治條件所形成的政治環境，大部分法政學者著重的是 總統與國會政黨關係以及總統多數與國會多數的複雜關係
2. 政治條件與權力分配的差異程度
   
   
   
2. 法國著名學者吉格爾（Jean Gicquel）則從政治體系角度完整論述大總統主義的意 涵。吉格爾認為大總統主義指的是因總統普選以及總統掌有國會多數導致權力集中於 總統的一種體制，這樣的定義與界定結合了憲法形式條件與政治情勢條件，如同杜哈 梅一樣強調憲政體制與政治體系的差異性，吉格爾認為法國憲政體制是半總統體制， 而在政治體系的實際運作上大多數階段為大總統主義
4. 2007 年法國總統大選前各政黨對於第六 共和體制的憲改版本芻議 
1. 法國各政黨修憲主張比較（中央政府體制部分）
   
5. 法國 2008 年修憲內容與結果： 同時強化總統與國會權力
   薩科奇於 2007 年當選新任總統後，很快地邀請前總理巴拉杜（Edouard Balladur） 負責成立第五共和制度改革委員會，法國各界通稱為巴拉杜委員會 （ Comité Balladur），該委員會歷經四個多月的討論後將 77 條修改建議（77 propositions）提交 給總統薩科奇作為修改方案，隨後法國國會於 2008 年 7 月 21 日以一票之差，通過薩 科奇總統推動的憲改法案
1. 法國憲政體制朝向總統制調整的三種模式
   對於法國半 總統制轉為總統制的前提下，問題在於將轉換為何種內涵的總統制？國內學者徐正 戎、呂炳寬、張峻豪在參酌法國學界相關討論後對於法國朝向總統制演變歸結為主要 三種可能的改革方向：
1. 是強化國會權力，使其明確化總統制下的行政與立法徹底分離的 憲政設計：若是依據此一修憲方向則需將行政立法權限加以修改，具體而言，在第五 共和憲法中，舉凡有行政干涉立法職權嫌疑的條文，均有廢止的必要，例如，法案強 迫信任投票（Vote bloqué；第五共和憲法第 49 條第 3 項），簽署條例（Ordonnance）立 法方式（第五共和憲法第 38 條）等規定，以及總統得恣意行使的解散國會權 （Dissolution；第五共和憲法第 12 條）。
2. 朝行政權專一，並以總 統為權力核心為原則，在確保行政權優勢的前提下，重新確定總統決策、總理執行的上下隸屬關係，因此憲法中第 5 條以及 20 條、21 條應作相關修正
3. 行政與立法權力平衡：以追求行政立法兩權平衡為最高指導原則，此派主張強調 強化行政權之餘，也需強化負責監督之權的立法權，修改憲法第 48 條等相關條文，盱 這種被稱為「法式總統制」（Régime présidentiel à la française）的構想源自對「美式總 統制」的省思，可說是總統制的第三條道路。 
2. 修憲內容與法國體制定位： 制度內部微調？法式的總統制？ 
1. 總統權力部分，修憲後總統任期限制為兩任，與國會議員任期一致， 每任 5 年（憲法第 6 條）。在削減總統權力部分則包括刪除總統大赦權，但仍保留特赦 權（憲法第 17 條）
   擴大法國總統向國會發表美國總統制的總統國情咨文演說權（le droit de parole） （憲法第 18 條）
2. 國會角色的強化（la revalorisation du rôle du Parlement）部分，強化立法權對行 政權的監督制衡呈現在以下幾方面的憲改內容：
1. 國會對總統任命權的規範 （l’encadrement du pouvoir de nomination），國會具有對總統部分重要人事任命的諮詢 權（第 13 條），凡攸關自由權保障、國家經濟社會事務的相關重要人事任命，為避免 任命政治化，必須在諮詢國會意見後方能任命
2. 國會具有公民複決提案權：修 憲將公民投票權範圍擴大，環境政策議題亦可公投，同時國會具有公投提起權，使總 統不再獨享公民複決權（第 11 條）
3. 總統緊急命令權的規範：修憲後規定當總統 行使緊急命權進入緊急狀態 30 日後，國會可以聲請憲法法院審核緊急狀態之適用性（憲法第 16 條）
3. 法國多數學者認為法國自 2000 年至 2008 年的修憲結果將導致法國「體制的大總 統化」（la présidentialisation du régime）傾向。關鍵因素在於 2000 年修憲時修改總統任 期為五年制（Quinquennat）與總統選舉時程的調整（la coincidencce des élections présidentielles et législatives），其能確保國家元首幾乎具有「準自動的國會多數」（une majorité parlementaire quasi-automatique），國會選舉形同變成是民眾對總統的再度認可 或是等同總統的第三輪選舉，祂這樣的政治結果對憲政體制的影響是非常重要。
   就憲法上之意義有三點
1. 總統作為中立仲裁者角色概念的結束：總統將作為第一線行 政權的實際運作者
2. 過去憲法第 20 條所界定的由政府決定與執行國家大政方針 的憲政概念結束
3. 總理角色的調整與行政二元性的結束：總統是真正的國會多 數領導者，總理僅是總統政策的執行者，實質上是將法國第五共和體制往「大總統主 義」傾斜
6. 法國半總統制演化的動力分析： 選舉時程修改與政黨生態變遷的影響
1. 總統選舉時程與任期修改的憲政效應： 總統與國會多數一致的多數執政（le fait majoritaire）
1. 「蜜月期選舉」指的 是在新任總統就職後一年內所舉行的國會選舉，此類選舉對於新任總統所屬政黨特別 有選舉上的優勢，有助於總統所屬政黨國會議員的當選率，進而強化執政黨在國會中 的黨紀，即是所謂的衣尾效應（coattail effect）
2. 2007 年法國總統選舉尚有幾項特色：第一是高投票率，第一輪及第二輪投 票率都近八成五，也是法國自 1958 年第五共和歷史以來的最高紀錄。第二是在總統。
   選舉部分，薩科奇在第二輪投票獲得 53.06%的勝利，此一高得票率是自第五共和以來僅次於戴高樂總統（1965 年的 55.2%）、密特朗總統（1988 年的 54%），排列第三的 高得票率，這賦予薩科奇極高的統治正當性。
2. 選舉時程改變對法國政黨生態的影響： 法國兩大黨政治生態的鞏固化 
1. 以法國 2007 年國會選舉結果而言，法國「先總統、後國會」的蜜月期選舉 設計的確形成有利大黨的結構性偏差結果，不僅總統多數聯盟進一步鞏固化，苀特別是 戴高樂派取得絕對優勢，在國會第二輪選舉時，幾乎都是左右兩大主要政黨之間的競 爭，且兩大黨在國會席次上取得壓倒性不對稱的席次分配（disproportionality），小黨勢 力迅速衰退，鞏固化兩大黨的政治生態
2. 兩大黨制的發展?
   
    
7.  結 論
   本文認為，儘管此次法國修憲更動條文幅度相當大，若從中央政府體制的角度而 言，並未造成根本的憲政結構調整之第六共和體制。依據杜佛傑對半總統制的古典定 義三要素（普選產生的總統、總統擁有相當的權力、擁有行政權並向國會負責的內 閣）而言，修憲後法國體制雖然朝向「強總統與強國會」並存，但並沒有完全實踐總 統制下的行政與立法徹底分離，法國仍然保留向國會負責的內閣以及仍有倒閣權與解 散權的內閣制制度要素，因此仍然是在半總統制的框架下，而非轉至總統制。
1. 依據目前國內外相關學者對於半總統制演化的既有研究，關於半總統制演化有幾 項基本共同結論：
1. 半總統制有其制度存續韌性，亦即一國選擇了半總統制後，並 不容易轉換至其它政體類型
2. 半總統制演化主要還是在次類型中作轉化，例如芬 蘭與波蘭從「總統－議會制」演化為「總理－總統制」，並逐步趨近內閣制精神
3. 在目前少數透過憲政體制進行制度轉換的相關國家經驗而言（如摩爾多瓦、芬 蘭、波蘭），大致上也基於限縮總統權力的主要思考角度，而朝向內閣制傾斜與演化
4. 半總統制演化的動力主要是解決總統多數與國會多數不一致的問題
5. 資深民 主國家傾向於向內閣制移動（如芬蘭），而新興民主則傾向於向總統制（特別是缺乏制 衡的總統制）移動。
   
   本文大致同意以上既有主要觀點，但對於資深民主國家是否也是 傾向於向內閣制移動的論點，本文則有所保留，並嘗試以法國半總統制演化經驗提供 不同的重要個案研究。

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我突然好奇迫使一個國家朝內閣制與總統制的機制與原因不知道是甚麼耶
芬蘭走內閣，法國走總統，那這些國家的打算是甚麼，應該挺有趣的