〈議會制與民主瓦解：以第二波民主化 的國家為例〉蔡榮祥

1. 前言
1. 部分比較憲政學者主張議會制（parliamentarism）是所有憲政 體制中較佳的類型，其具有以下幾項優點。
1. 領導繼承方面。議會制 的優點在於其行政權的輪替較具有彈性，當總理不適任時，可以被撤換而 沒有造成憲政危機
2. 政策制訂方面。
1. 首先，議會制較能夠形成政策的一致性和清楚的責任
2. 其次，因為行政和立法權力的匯 聚使得議會制的政治責任較為明確，由執政的內閣或是政黨來承擔完全的 政治責任
3. 官僚控制方面。議會制中行政和立法的權力匯聚使得議會制國家較能 控制官僚機構，甚至較能避免政變的出現
4. 抑制腐化方面。議會制 因為較能產生全國性的政策、較能促進政黨和政黨之間的競爭以及議會制 下的權力較為集中，減少腐化產生的途徑，因此較不腐化
5. 政治穩 定程度方面。議會制中執政黨平均在位時間比總統制國家的執政黨之在位 時間較久，因此其政治穩定的程度較高
2. 議會制可能會出現以 下幾個缺點
1. 決策專斷的問題。議會制決策方式較為明快，因此較可能會出現錯誤或是形成較不深思熟慮的政策
2. 政策反轉的問題。議會制國家會出現不同且對立的政黨上 台執政，形成兩個主要政黨之間敵對的政治（adversary politics），造成政 策反轉（policy reversal）的結果，甚至會促成經濟和社會的不穩定
3. 贏 者全拿的問題。議會制下取得多數的執政黨較可能會排除反對勢力的參 與，形成贏者全拿的結果
4. 透明性（transparency）的問題。議會 制的運作較不具透明性，因為議會制的協商通常是在內閣中或是政黨高峰 會中關起門的情形下進行
5. 議會制較容易產生政策分 岐，以及汲取政治租金的問題。政策分岐是指政府追求的政策與選民所 偏好的政策不同，而政治租金之汲取是指政府官員利用公共職位尋求個人 的利益
3. 同一法則（method of agreement）
   同一法則是由政治哲學家 John Stuart Mill（1806-1873） 所提出的科學調查發現的方法。同一法則（method of agreement）是指假 如在調查中的兩個或是更多現象的個案中，所有的例子僅僅只有一個條件 一樣，則這個條件是一個特定現象的原因或影響
2. 議會制民主
1. 議會制的定義及其民主的意涵
1. 議會制民主的定義不是根據一個特定的理論，而是經由歷史演進而來 的。傳統對於議會制民主的界定根基於兩個概念：
1. 議會至上（parliamentary supremacy）
   議會至上的概念，起源 於下議院機構可以投票將內閣驅逐下台，亦即由國會控制內閣。但在實際 議會制的運作情形中，內閣是由國會多數黨之領袖及一些國會議員組 成，內閣可以依賴在國會所擁有的多數，使得其立法法案通過。在十九 世紀的下半，英國議會制的權力委任已經由國會移轉至多數黨的前排議 員，亦即內閣；相較於內閣，國會的權力已經下降，不再成為至上的機構
2. 權力的匯聚（the fusion of powers）
   由國會中經由選舉的多數政黨執政，同時掌握行政和立法的權力。政黨之行政權力的基礎 是由於取得立法機構的多數席次
   根據所謂最小化的界 定（minimal definition），議會制政府是指內閣總理和他（她）的閣員是對 國會任何多數的成員負責，而且可以被國會經由不信任投票或是建設性不 信任投票驅逐下台。議會制民主的特徵是指內閣必須被國會多數所容 忍，而不是國會在選擇內閣總理扮演實際的角色。強調內閣必須被國會 多數所容忍的特點可以涵蓋所謂的少數政府（minority government）的現 象
2. 議會制的權力授與的連結是 指選民授權給國會議員，國會議員授權給內閣總理，內閣總理授權給內閣 閣員，內閣閣員授權給文官人員。
   議會制這樣的民主連結有 兩種意涵：
1. 間接授與（indirect delegation）：選民可以直接選出國會議 員，但是間接選出總理或是其他的內閣閣員
2. 單一性（singularity）： 每一個代理人（agent）只向一位委託人（principal）負責
3. 議會制由於其 特殊的權力授與的連結，其較具有促進效率的優點。
   議會制可以促進三種 不同的效率。
1. 第一、政策的效率：議會制中的代理人會面對較少的制度制 衡和侷限，因其通常只面對一位委託人
2. 第二、行政的效率：因為議會制 中的代理人只面對一位委託人以及不可能面對相互矛盾或是模糊的要 求，因之較可以促進行政效率
3. 第三、誘因的效率：議會制給予代理人較 大的誘因去自行運用委託人所授與的權力
2. 議會制的國家元首
1. 君主一般是由世襲的方式產生，其通常統而不治，亦 即對於國家實際的政治運作不負任何的責任。實際的君主議會制國家有英 國、日本、泰國等
2. 共和國的總統通常是由選舉方式產生。議會制 的總統可能由國會選出或是由國會議員和州、地區的立法代表組成的選舉 人團等間接選舉方式產生。德國、捷克、義大利等議會制國家的國家元首 是由總統來擔任。再者，一些議會制國家的總統並非完全是虛位元首，其 也具有一些重要的政治權利。如捷克、義大利、拉脫維亞、土耳其等國家 的總統，具有單獨任命總理的政治權力或是總統可以行使立法權力，使一 些法案送回國會重新考慮。
3. 議會制權力行使的樞紐－內閣
   內閣運作有以下幾項的原則：
1. 內閣運作的特徵之一是集體責任（collective responsibility）。
   在議會制典範國家－英國的運作中，所謂的集體責任是指 內閣閣員必須支持內閣的政策，否則其必須辭職，以及任何想要投票反對 政府政策的閣員通常會在投票前離開內閣。兩黨議會制國家的集體責任 通常是由單一的執政黨負責。而多黨議會制國家中的集體責任是由內閣中 執政的各政黨來負責
2. 內閣需向國會多數負責。內閣必須向國會 多數負責以及向創造那樣多數的選民負責。內閣的權力基礎來自於其掌 握國會的多數，因此內閣需向國會多數負責。當國會多數對於內閣的支持 瓦解時，內閣必須解散或是重新選舉
3. 內閣的決 策規則可以區分成兩種：
1. 一種是總理有單邊的權威宣布某項政策為信任投 票，在這些議會制國家中總理可以決定政策的最後方案
2. 另外一種是總理 必須獲得內閣集體的許可才能宣布某項政策為信任投票，在這些議會制國 家中，內閣的主要政黨（pivotal party）對於決定政策的最後方案有較大 的優勢。
   一般而言，兩黨制國家比較可能出現總理主導內閣決策，而多 黨制國家比較可能是內閣的各政黨集體決策
3. 內閣閣員去職的規則。一些議會制國 家中如英國、希臘、西班牙等國家的內閣總理可以決定內閣閣員的去留，而 在荷蘭，內閣成員的去留是由整體內閣決定
4. 議會制民主的運作核心－政黨
1. 比較政治學者 Gary Cox 對於英國議會制 歷史發展的研究談到，有三個因素可以解釋為何政黨成為議會制中影響國 會投票的關鍵力量
1. 內閣或是政府的提案被排定在特定日期的議程 中，其討論或通過的機會較大；另外一方面，國會議員的提案則因為數目 眾多，曠日費時，立法效率慢，因此議員會以政府之提案為標竿
2. 國 會議員對於內閣的職位（portfolios）都存在某種程度的野心，而總理可以 運用內閣職位的分配來進行恩寵的分配，因此想謀求內閣職位的國會議員 會依循黨鞭的指示投票，支持政黨的提案
3. 當重要的法案無法通過 時，國會可能面臨被解散的命運以及國會議員必須重新改選，因此在面臨 可能被解散之前，對於國會議員的最佳策略是支持政府或是政黨的法 案，特別是執政黨的國會議員認為解散國會反而會使得反對黨贏得選舉
2. 信任投票（vote of confidence）
   信任投票是議會制民主國家之總理平時用來維繫黨籍議員投票紀律之制度機制。信任投票是指內閣 總理有權將一個政策的命運與政府的存活連結起來的程序。透過這樣的 程序，總理可以控制政策的結果。或是當國會的議員採取或是威脅去採取 一個總理不喜歡的法案，總理可以將自己偏好的政策當成是一個信任的問 題迫使國會議員接受。甚至，有時總理可以不需要實際使用這樣的程 序，而只需威脅將要使用那程序就可以達成凝聚黨籍成員的效果
5. 議會制民主的奧妙和類型
1. 西歐多黨制國家具有兩項重要的特徵如政黨體系的凝結化和政黨 間的權力制衡，可以使其運作較為順利，或其政治表現比所謂的兩黨議會 制還好
1. 政黨體系的凝結化（the freezing of party system）
   政黨體系的凝結化說明了西歐主要政黨的分歧結構（cleavage structure），在採取所謂普遍選舉權之前，1920 年以後，就已經凝結了。換句話說，政黨體系和政黨競爭的主要結構已經在歷史發展的過程中確 立。小黨可能會來來去去，但是主要政黨的政策立場可以說，很容易在意 識形態上的光譜被辨認出來
2. 政黨間的權力制衡。
   在多黨制民主國家中，任何內閣的政黨想 要把醃肉帶回家（bringing home the bacon）都必須與內閣中之其他政黨談 判及妥協。當聯合內閣之總理和其政黨想通過一些有利於本身的政策或是 方案時，會受到內閣中其他的主要成員的反對，因此，他們可能必須修正 自己的立場或是作一些讓步，否則這些聯盟的政黨會使用所謂信任投票的 機制或甚至是以威脅退出聯盟的方式說服或迫使總理及其所屬政黨與他 們合作
3.  第二波民主化下，運作議會制失敗的新興民主國家
   在這一波民主的逆流中，出現了一個奇特的現 象。
   二十一個實施議會制和多數決選舉制度的國家，有十五個國家出現民 主崩潰的現象；這十五個運作民主失敗的兩黨議會制國家是緬甸 （1948~62）、迦納（1969~72）、希臘（1946~67）、印尼（1955~66）、肯亞 （1963~6）、南韓（1960~1）、寮國（1954~8）、馬來西亞（1957~69）、奈 及利亞（1960~5）、巴基斯坦（1947~54）、獅子山共和國（1961~6）、斯里 蘭卡（1948~83）、蘇丹（1956~57, 1965~68）、泰國（1975~76）、土耳其 （1961~80）。這些國家除了印尼、南韓、寮國、泰國四個亞洲國家不是 英國的殖民地之外，其餘皆為英國所屬殖民地
1. 新興議會制國家與民主崩潰
   
2. 說明
1. 在這十五個國家當中，有九個國家是屬 於一黨優勢的政黨體制。所謂一黨優勢體制是指執政黨的國會席次約佔全 部席次的 2/3
2. 大多數運作議會制失敗的國家所經歷的政治危機因 素是執政分裂，15 個國家中有 11 國家經歷執政分裂。亦即，執政黨內部 的分歧導致社會的混亂，最後促成軍方以維護秩序為由發動政變
3. 這些歷經民主崩潰的議會制國家大多數是屬於多族群的國家，15 個國 家中有 12 個國家屬於多族群國家
4. 馬來西亞、獅子山共和國、蘇丹三個議會制國家是由多黨組合 而成的政黨聯盟擔任執政黨。這種政黨聯盟的優點是可以吸納代表不同族 群的政黨進入統治聯盟來減低可能的衝突，但是另外一方面這種聯盟也可 能因為執政內部的分歧或衝突而造成政權的不穩定
5. 這些議會制民 主國家最後崩潰的結果除了一個國家（肯亞）是由執政黨實施威權統治之 外，其他都是出現軍事戒嚴或是政變的結果
3. 根據過去兩黨議會制國家的經 驗，執政黨的內部運作以及政黨體系的競爭（執政黨和反對黨）是影響其 成功運作與否的關鍵因素
1. 兩黨議會制運作的主要特徵是單一政黨 同時控制行政和立法機關
   執政黨黨內決 策模式的不同，會影響議會制國家運作的差異。特別是當議會制國家面臨 嚴 重 的 社 會 和 經 濟 危 機 時 ， 總 理 可 能 深 陷 黨 內 意 見 分 歧 的 泥 沼 （quagmire），無法有效因應危機
2. 在政黨競爭或是政黨體系方面。在典範的議會制民主國家如英 國的憲政傳統中，反對黨是官方的反對黨（official opposition），以預備執 政為目的，較不會破壞國家的安全和公共利益
   然而，在新興兩黨議會制民主國家中的 反對黨可能只掌握少數席次，政治實力較弱，無法贏得國會多數而成為執 政黨。再加上執政黨如長期執政並壟斷政治、經濟資源時，會使反對黨執 政的機會微乎其微。甚至，反對黨可能會較選擇較激烈的抗爭行為，來反 映對於執政政權的不滿，形成嚴重的政治危機
4. 個案說明
1. 馬來西亞
   馬來 西亞（Malaysia）從 1957 年實施與其殖民母國英國一樣的議會制，到了 1969 年，國家出現嚴重的社會危機，使得議會制民主的運作宣告失敗
   種族分歧方面，馬 來西亞存在著三個族群：馬來人、華人和印度人。迄 1990 年為止，馬來 人佔 61%，華人 29.7%、印度人 8.1%，因之馬來西亞是一個多元種族的國 家。按照種族分歧的比例，馬來西亞的政黨體系很可能會沿著馬來人和 非馬來人（華人和印度人結合）之兩黨政治的路徑發展，但是實際的政治 演變卻出現不一樣的軌跡。馬來西亞的政黨體系一直是所謂的優勢政黨體 系（predominant party system），由特定的政黨聯盟，從 1955 年到 1969 年，持續贏得國會絕對多數的席次
1. 馬來西亞的個案突顯出四個意涵：
1. 與英國一樣的憲政體制和選 舉制度，並無產生相同的兩黨體系或是執政黨和反對黨輪替執政的現象
2. 執政聯盟雖然贏得國會過半數的席次，但是外部選舉的勝利不能確 保總理的留任，反而因為黨內勢力的挑戰，而促使總理下台
3. 議會 制行政和立法合一的特徵，使得馬來西亞在民主轉型的過程中出現：控制 權力的執政聯盟握有重要的資源和分配，在政治競爭的過程中保持相對的 優勢，進一步壓縮反對黨贏得執政的機會。
4. 特定的協商式民主的安 排如大聯合內閣，也無法解決種族之間的衝突或是促使民主制度運作的穩定
2. 斯里蘭卡
   斯 里蘭卡（Sri Lanka），從 1946 年實施議會制之後，到了 1977 年時出現民主 瓦解的現象
   從 1960 年到 1977 年中選舉的競爭主要是兩大政黨 （UNP-United Nation Party、Sri Lanka Freedom Party-SLFP）輪替執政，輪替執政雖然可以使一個政黨不至於一直壟斷行政或是立法 資源，但是在斯里蘭卡的兩黨競爭下，產生了先前所談的敵對政治 （adversary politics）或是對抗的政治（confrontational politics）。其造成政 策的不穩定或是缺乏連續性，因為每個新的政府取消先前政府的政策以及其政策可能被繼任的政府修改
1. 斯里蘭卡議會制下的主要政治危機是族群衝突。斯里蘭卡是由僧加羅 族（Sinhalese）71%、坦米爾族（Tamils）21%、穆斯林（Muslims）7%等族群組成。主要族群衝突的起因在於坦米爾族人要求建立一個坦米爾族 的國家，在 1977 年起爆發嚴重的坦米爾族和反坦米爾族的社會暴動。在 斯里蘭卡的政黨體系中，主要的兩大政黨 UNP（United Nation Party）、SLFP （Sri Lanka Freedom Party）是以僧加羅族人為支持基礎，而 TULF（Tamil United Liberation Front）則是以坦米爾族人為支持基礎。亦即斯里蘭卡的 政黨體系沿著族群分析的界線而形成的
2. 斯里蘭卡的個案突顯幾個重要的意涵：
1. 第一、兩黨議會制之下，產生 了敵對政治的現象，亦即贏得選舉勝利的政黨將先前政府的政策推翻，造 成政策反轉或是不連續性
2. 第二，執政黨黨內的少數資淺國會議員可以決 定首相的去留或是內閣的任期
3. 第三，兩大政黨對於執政資源的壟斷以及 特定社會支持基礎（以僧加羅族人為主），間接促成族群少數的政黨或是 團體選擇激進的方式表達意見，造成民主政治的重大危機。
5. 結論
   本文不是推論所有的兩黨議會制國家一定會出現軍事政 變，而是認為議會制和領先者當選的選舉制度的組合不適合運行於多元族 群分歧的國家。
   綜觀之，議會制作為一個憲政體制也存在著一 些脆弱性和缺點，因之，不能假定議會制作為一個較佳的憲政體制可以成 功運行在任何一個新興民主國家當中，無需一些條件的助益或是配合

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論在第二波逆流的國家之中，這些議會制國家為何民主崩潰

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

我覺得當討論這些議會制的國家為何民主崩潰，並討論其議會制時，背後好像預設了其他制度會更好，而且作者也沒有細部討論選舉制度，僅專注在議會制，當實際來看換成總統制或半總統制好像也不會比較好，尤其是作者提出的個案討論，討論選舉制度好了，最後的結果是多黨林立，也許政府效能低落或者政黨聯盟運作，但似乎都難以避免個案中的族群衝突(畢竟是7:3跟8:2的比例)
也許更好的解釋是族群衝突的解決，並沒有在政治決策中得到出口，也不懂得運用選舉制度來挑戰反對黨(政治文化)，等等的解釋也許更好
在第二波逆流討論議會制好像有點對不到重點