〈通往議會制之路－德國國會的憲政定位與政黨政治〉沈有忠

1. 前言
1. 整個議會民主發展的過 程中，大致上可以分為三個階段：
1. 以1848年三月革命為議會民主發 展的轉捩點，並且透過1871年德意志統一後的立憲獲得初步的成果。這個時 期一直運作到1918年第二帝國的崩潰為止
2. 以1919年《威瑪憲法》 （Weimarer Reichsverfassung）為依據，具體的朝向議會民主進行大規模的轉 型，但最終仍在1933年以共和體制的崩壞告終
3. 是1949年開始的《基 本法》（Grundgesetz）時期，雖然進入分裂狀態，但議會民主卻穩定的在西德 成長，並且在1990年再次統一以後，更加穩定的運作迄今
2. 君主立憲與議會民主啟蒙下的國會與政黨政治
1. 「三月革命」（Märzrevolution）與《法蘭克福憲法》
   1789年爆發的法國大革命，對於德意志各邦國而言引起了示範效 應，越來越多的中產階級開始希望體制朝向君主立憲的方向改革，這股能量 的累積終於在1848年爆發了三月革命，成為德國憲政發展關鍵的里程碑。三 月革命被定位為一場中產階級革命（bürgerliche Revolution），目的是建立一 個君主立憲的體制，並且加速德意志的統一。因此，1848年5月18日由各邦 派遣代表於法蘭克福聖保羅教堂（Frankfurter Paulskirche）召開的國民議會 （Nationalversammlung），不僅象徵這場革命最核心的決策單位，也被定位為 德意志的國會（Winkler, 2002:107）。國民議會的召開並且著手制憲，在形式上 滿足了立憲與統一的訴求，是三月革命最重要的成果，也被視為德國立憲運動 與議會體制發展的重要轉捩點。
2. 《德意志帝國憲法》
   1871年德國在普魯士歷經普丹、普奧與普法戰爭的勝利而完成統一，同年 4月16日頒佈《德意志帝國憲法》，這部憲法也是德國統一以後第一部獲得實踐 的憲法。1871年的《德意志帝國憲法》，是在俾斯麥（Otto von Bismark）領導 下的普魯士以武力統一德國後的產物，因此，君主所代表的行政權權威在1871 年的憲法中仍舊完整的被保留下來（Friedrich, 1933:186），而這部憲法有時也 被稱為《俾斯麥憲法》（Bismarcksche Reichsverfassung)
3. 整體來看，德國在19世紀的發展，雖然是朝向君主立憲的目的前進，但整 個憲政主義的建構，不是拋棄君權以完善資產階級，相反的，是將君權藉由法 制制度化，建立了一個強官僚的行政國家
   綜觀制度設計與非制度的政 黨政治，都是受到19世紀德國統一的目標所影響。如果把1871年統一後德國的 統治架構比喻成一座金字塔，最底層的就是帝國議會這個僅具象徵地位的國 會，中層是扮演代表聯邦的聯邦議會，真正具有實權的，是金字塔頂端的皇 帝、首相以及少部分官僚（Fulbrook, 1990:129-31）。這樣子的立憲主義，透過 兩部憲法中，國會都僅具象徵性地位，而沒有過多實權的情況清楚可見。
3. 《威瑪憲法》下的國會、政黨政治與議會民主
1. 《威瑪憲法》
   1918年10月，德國發生一場由上而下的10月憲改，希望藉此減輕戰敗 的壓力。10月憲改最重要的改革，就是將政府負責的對象從德皇移轉到國會 身上，但這次憲改並未被國會內最大的反對派—社會民主黨（SPD）所接受。 在德皇下台流亡荷蘭以後，1919年2月，經由人民直選產生的立憲代表在威瑪 （Weimar）集會立憲，開啟了20世紀德國第一次民主嘗試的大門，這部憲法也 因此被稱為《威瑪憲法》，以這部憲法為基礎所建立起來的民主共和也被稱為 威瑪共和（Weimarer Republik）
1. 眾議院（Reichstag）
   主要的職能除了議決法律之外，和行政權的關係則包括 了憲法第43條罷免總統、第54條對內閣提出不信任案、第48條要求終止總統 發佈的緊急命令權等。
2. 不信任投票
   《威瑪憲法》中設計了不信任投票，在 制度上扭轉了19世紀以來行政權獨大的憲政秩序。儘管國會在政府組成的過程 仍舊沒有主動的權力，但藉由不信任投票已經可以消極的抵制或甚至要求對總 理與政府的撤換，這意味著在制度上國會已經取得對政府實質制衡的力量。然 而，在實際運作上，國會受到破碎化的多黨體系影響，形成多數並不容易。因 此，國會欲以不信任投票要求撤換政府的門檻在實際情況下變得非常不容易達 成。在這種破碎化政黨體系的結構性因素影響下，行政與立法關係雖然經常處 於緊張狀態，整個威瑪共和時期一共也只發動了四次不信任投票，其中1932年 甚至遭到總統以解散國會反制
3. 「選舉審查委員會」（Wahlprüfungsgericht）
   依據憲法第31條，帝國眾議 院可以組成「選舉審查委員會」（Wahlprüfungsgericht）以審議國會議員當選 資格或是解決選舉訴訟，甚至是關於經由公民直接投票的決議，例如總統選舉 結果或是公民投票結果（Huber, 1993:354）。選舉審查委員會是具有政治司法 功能的單位，雖然憲法規定是由國會所組成，但必須獨立行使其職權而不屬於 國會，因此被定位成一個法律機構（Anschütz, 1960:210）。透過這個委員會，國會擁有審議選舉過程與結果的權力，甚至是公民投票的結果，顯示主權的享 有在國會，也凸顯了議會民主的內涵
4. 總統有權解散帝國眾議院
   依據憲法第25條規定，延續了1871年憲法的一項設計，總統有權解散帝國眾議院。
   這項權力不受到國會多數反 對的限制，也沒有使用時機上的條件（僅規定相同原因以一次為限）。經由這 項權力的設計，使得威瑪共和的憲政運作一旦出現行政立法的僵局或是衝突， 存在雙向解決的可能，總統可以選擇撤換政府也可以選擇解散國會
2. 政黨體系
   領導1919年革命的社會民主黨，是威瑪共和時期 最主要的政黨。該黨在19世紀逐漸成熟，為國會中的反對黨，當第二帝國瓦解 之後，不僅領導革命，也一手催生威瑪共和，並且在1919年至1923年與其他小 黨多次聯合執政。然而，除了社民黨與部分小黨之外，右翼的政黨以及極左 的共產黨（KPD），均對議會民主抱持反對的態度。威瑪共和的政黨體系，最 大的特徵在於這些政黨多元分歧而且零和競爭，而反體制性格的政黨，更大大 提高了政黨體系籌組過半聯盟的難度。造成政黨體系分 歧的原因，除了德國本身複雜的歷史發展背景之外，純粹的比例代表制也是制 度上鼓舞小黨林立的選舉制度。在1928年以前的四次國會選舉中，有效政黨數 均超過六，而具體的政黨數目則是10-15個（Gusy, 1997:118）。
   眾多政黨，加上 彼此的零合競爭，使得國會中要能產生支持政府的穩定多數相當困難，即使制 度設計已經將國會定位為威瑪共和憲政運作的核心角色，但政黨政治卻無法具 體將這個憲政特徵穩定的運作出來。
1. 不完全的政黨政治
   所謂「不完全的政黨政治」， 是指政治場域中除了政黨，還有其他足以影響憲政運作的其他行動者，例如官 僚、軍隊等
4. 《基本法》規範的國會、政黨政治與議會民主的重構
1. 《基本法》
   西德在重新制訂國家基本法典時，擱 置了憲法這個詞彙，而是使用了較具有彈性的《基本法》來引導德國第二次的 民主轉型。《基本法》的設計受到德國的傳統、威瑪共和的失敗經驗以及西歐與北美憲政思潮的多重影響，表現出來的主要原則包括強地方、弱中央的聯邦體制； 獨立且扮演保護憲法的憲法法庭；以及行政權從具有民選基礎的總統轉移到對 國會負責的總理，並將總統的直選正當性移除
1. 「建設性不信任投票」（konstruktives Mißtrauensvotum）
   依據《基本法》第 67條規定，聯邦眾議院可以在以絕對多數選出繼任總理的前提之下，對現任的 總理提出不信任投票。經由建設性不信任投票的設計，國會可以在維持多數的 基礎來進行政府的撤換，同時也能避免國會倒閣後無法選出繼任總理所造成的 組閣危機。
2. 《基本法》第63條對總理任命的流程
   
   
   
   
3. 少數政府的組成
1. 依 據第63條的規定，在國會兩次表決均無法選出絕對多數支持的總理來組閣，而 總統在國會第三次以相對多數為門檻的表決後，不選擇解散國會而選擇任命僅 具相對多數支持的總理時，就出現了所謂的少數政府
2. 依據《基本法》第81條，當內閣依據《基本法》第68條提出信任 投票，但是失敗，而總理不選擇提請總統解散國會，此時內閣可以要求總統在 聯邦參議院的同意下進入「立法緊急狀態」（Gesetzgebungsnotstand）來作為 少數政府運作的法源依據
4. 「政黨國家」（Parteienstaat）
   依據《基本法》第21條的規定，《基本法》的民主 是一種政黨國家的形式。政黨的組成和內部組織必須符合民主與自由，而其 宗旨和行為若違反自由民主的原則，經由聯邦憲法法院審理確定後可以要求 解散。《基本法》的原則，是將政黨界定為「雖不屬於最高之國家機關，但毋 寧為自由組成、源自於社會—政治領域之團體」。透過此基準，政黨享有「憲 法上制度之位階」，不僅在國會組成前階段，也在國會之中享有憲法上與憲政 上保障之功能
5. 信任投票與不信任投票的比較
   
   
   
   
5. 代結論：德國的議會化過程與對新興民主國家的啟示
1. 德國議會民主發展的三個階段
   
   
   
   

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討論德國議會從1848年以來的轉變

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大概就是一個從行政權高於立法權到立法權高於行政權的過程，不過考慮到德國多黨制的背景，搭配總統制、半總統制注定混亂，還是搭配內閣制比較優