〈「分」或「合」的抉擇與邏輯 －試析俄羅斯聯邦之聯邦制〉許菁芸、宋鎮照

1. 前言
   2005 年之前俄羅斯的聯邦主體 為 89 個，89 個聯邦主體在憲法中的地位是由 1993 年聯邦憲法所確定。但 2005 年開 始至 2008 年，俄羅斯歷經幾次的聯邦主體重新劃分合併，從 2009 年起，依照俄羅斯 憲法第 65 條規定俄羅斯是一個由 21 個共和國（Republic，Республика）、9 個邊區 （ kray， край）、 46 個 州 （ oblast， область）、 1 個自治州 （ autonomous oblast， автономная область）、4 個自治區（autonomous okrug，автономный округ）及 2 個直 轄市（Moscow; St. Petersburg，Москва, Санкт-Петербург），總共有 83 個聯邦主體構成 的聯邦制國家
   本篇論文試圖釐清兩個重要問題：第一、在葉爾欽時期，聯邦主體的主權 過度發展，為何在普金時期卻又能將這些權力收回？第二、其決定性因素為何？而此 決定性因素又如何地影響聯邦中央和聯邦主體間的權力拉扯？
2. 理論探討與模型建構
1. 聯邦制之概念釐清
1. W. H. Riker 從「權力分立」（division of power）的觀 點來定義聯邦主義，為聯邦制下了一個定義：「聯邦主義指涉一種政治組織，在此組織 下的政府活動，被劃分為地方的（regional）與中央的政府，這兩種類型的政府，對於某些領域的活動，都擁有最終的決定權。」
2. D. J. Elazar 則從「非中央集權」 （noncentralization of power）泞來描述聯邦主義，認為「聯邦主義乃是一種多重中心 （multiple centers）的基本權力分配，而非是將權力從單一中心或者是從金字塔的頂端 向下委託給其他行為者。」
3. 制度上採取聯邦制的國家並不全然等於實行分權的國 家，而採取單一制的國家也不必然全是集權的。尤其當涉及國家利益時，強化集權是 許多國家採取的方式（如實施宵禁），作為一種組織國家權力的方式，無論是聯邦制或 單一制，都是各國基於本身的實際情況所做的選擇，其目的都是在保障全國統一的前 提下，實現中央和地方的利益平衡，從這個意義上而言，分權或集權都應被視為解決 國家結構問題的方法或手段
2. B. Baldi 之聯邦制分類
1. 政府多層級體系分類圖
   
   
   
2. 第一連續統（First continuum）（橫軸）：中央集權（centralism）／聯邦 （federalism） 
1. 單一體系（unitary system）（地方政府尚不認為自己是全然 的政治實體或無憲法基礎）
2. 地方體系（regional systems）（憲法承認的政治實體，但 無自訂法律的權力）
3. 地方－聯邦或聯邦化體系（region-federal/federalizing system） 所有聯邦條件已到位，但仍不是完全的聯邦，憲法已承認為政治實體，有全然的自訂 法律能力，但可能主權相比於其他地方區域是不對稱的）
4. 聯邦（federation）（擁有包含領土內所有組成政治實體完整的聯邦憲法，所有組成的單位皆有權參與聯邦憲法的 修訂，不能單方面地改變自身的地位）。
3. 第二連續統（Second continuum）（縱軸）：中央集權（centralization）／地方 分權（decentralization） 
   從靜態的角度，此連續統顯現出政府 體系是中央集權或地方分權，可從決策的權限、管理和財政資源端看中央釋權的程 度。而從動態的角度，可從兩個連續統的交會關係來解讀，也就是政府多層次系統矩 陣中，表現自治最完全的地方政府在第三象限（3），最不自治的是在第一象限（1）， 最有自治潛力但沒有憲法保障的責在第二象限（2），或雖有憲法保障但程度上卻有受 限的，則在第四象限（4）。
3. 俄羅斯聯邦之聯邦制模型建構
1. 自變項一：經濟表現與經濟發展程度
   政權穩定理論（regime stability theory）著重於經濟表現對政權穩定的影響。對 此，吳玉山認為只要經濟表現良好，專制政權便無須擔心其體制的穩固性，也無須從事任何體制改革；泩另政治穩定理論認為民主為一種工具，是達到豐裕物質生活的手 段，因此僅具有工具價值（instrumental value）。
2. 自變項二：聯邦政權合法性（Legitimacy of Political Regime）
1. Weber 從人們的實際社會行為及其價值取向出發，討論「出於什麼原因而服從統 治」的問題。他認為合法性促成了被統治者遵從統治者命令的動機，任何群體之所以 遵從命令，在於他們是否相信那個系統的合法性
2. Lipset 對合法性之解釋，認為政治系統是人們產生和堅持現存政治制度，是 社會最適宜制度之信仰的能力。換言之，任何政治系統若具有能力形成並維護一種使 其成員確信現行之政治制度，對此也是該社會最為適當的信念，那麼便具有統治的合 法性。因此，政治權力合法性，指的不是法學意義上的合法性，而是指公眾對於政治 統治與體制的認同，它對政治權力體系有著重大的意義。一般說來，政權合法性程度 越高，則政治權力的效能就越大
3. 在超國家制度之政權合法性上，主要有三種不同的來源
1. 一是「輸出」的合法性 （output legitimacy），主要衡量政府政策之效率與有效性
2. 二是「輸入」的合法性 （input legitimacy），即通過民選的議會獲得直接的民主合法性，增加政策的透明度， 擴大公民參與和諮詢權
3. 三是成員「借與的」合法性（borrowed legitimacy through Member States），即通過成員國及其具有合法性地位的權威結構（如成員國政府、議 會、政治菁英）讓渡權限來獲得。
3. 研究模型之建構
1.  俄羅斯聯邦體制維繫之邊際成本與效益分析概念模型
   
2. 聯邦經 濟表現和經濟發展程度（MC1）
   當聯邦之經濟表現穩定，國內生產總額（Gross Domestic Product, GDP）上升，增進社會繁榮和中產階級的興起。再者，當聯邦中央經 濟發展程度優於聯邦主體，聯邦主體財政受制於聯邦中央，增加了聯邦中央對聯邦主 體的影響
3. 聯邦之合法性（MC2）
   中央政府和地方政府 呈現的緊張關係使中央政府的合法性降低，而地方政府的合法性提高，因為地方政府 有居民（尤其是民族）的支持
4. 聯邦主體的邊際效益（MR）
   聯邦中央因為與聯邦主體的妥協，聯邦主體 獲得多起地方自治的權力，而此權力增加了地方菁英一直企望的利益－資源最大化和 責任最小化，因此起初邊際報酬率是遞增的，這是因為自治權力中包含著對自己資源 的控制，有助於提升聯邦主體的利益，因此邊際收益會隨著自治的效果而顯著增加。 但是隨著前蘇聯計畫經濟的餘毒、地緣經濟仍必須依賴聯邦中央，聯邦主權是有限 的，聯邦中央控制能源與貿易的通路，對於吸引外資有相當的困難。自治權力意味著 須自負盈虧時，深化改革的難題交給聯邦主體來承擔，再者，1998 年 8 月的亞洲金融 風暴凸顯了聯邦主體無力自救的危機（MR 線向下之轉折點），而在 2002 年後油價逐 步上揚，聯邦中央在得利於國家能源價格上漲後，經濟表現和經濟發展程度增強後， 對於聯邦主體預算有更大的控制權，使得聯邦主體左右窘迫，而逐漸屈從於中央權 力。
4. 聯邦經濟表現、聯邦政權合法性與聯邦等級分之關係
   
   
   
3.  俄羅斯聯邦制之邊際成本與效益分析模型 之實證
1. 葉爾欽時期（T1→T2）：談判機制和地方分權化 （1991-1998 年）
   俄羅斯和蘇聯的聯邦制在很大的程度上只是在特定內外交困的形勢下，為保持與 不同地區的聯繫和解決民族問題而採取的方式和手段，共同面對的問題就是聯邦中央 與聯邦主體如何劃分權力，這實質上也就是中央和地方關係的關鍵問題
   在 1991 年 12 月蘇聯正式解體後，所帶來的效應就是中央威權喪失殆盡，以及中央權力的癱瘓， 此大大刺激了地方層級的自治共和國對獨立和主權地位的追求
1. 1991 年至 1998 年是俄羅斯經濟最動盪的年代，整體的 GDP 成長、工業生 產率和投資成長均是呈現下滑的趨勢，平均年成長率皆為負成長，此外通貨膨脹的問 題更是嚴重。
   在此經濟轉型的初期，俄羅斯的經濟出現兩項特點：一是 選舉週期影響經濟政策方向；二是金融寡頭干政，狑控制俄羅斯經濟命脈，操縱國家 經濟政策。在國家經濟尚且不能自主的狀態下，MC1 呈現負斜率的直線，且受制於民主治理的因素，在選舉前後，更尋求地方政府的支持，而造成地方勢力坐大
2. 普金時期（T2→T3）：削籓與中央再集權（1999- 2008 年）
   普金在俄羅斯的聯邦制度問題上立場鮮明，就是要建立一個「強大的國家」 （Strong State），試圖恢復有效的垂直權力鏈玦（restore an effective vertical chain of authority）體系，因此普金上台執政以後，把根除地方與聯邦中央之權力爭奪「拉鋸 戰」式的循環作為神聖的義務，普金此種想法正是俄羅斯傳統典型的中央集權思考模式
1. 普金的聯邦制改革政策
1. 在第一任總統任期時，普金開始削弱地方政府首長的實權，並加強聯邦中央對地 方的控制力，具體措施為如下：
1. 聯邦區 （ Federal districts ， Федеральный округ ） 的設立及總統全權代表 （ Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation ， представители Президента Российской Федерации）的設置
2. 整頓憲法秩序，恢復聯邦憲法和法律的權威
1. 措施其一就是勒令地方修改法律以符合聯邦憲法，普金透過簽署總統令整頓憲法 秩序並恢復憲法權威的措施，徹底改變了聯邦主體無視聯邦憲法和法律的局面，有效 地維護了聯邦憲法和法律的權威
2. 以立法推動聯邦制改革，普金於 2000 年向國家杜馬（State Duma， Государственная Дума）提交了聯邦院（Council of Federation，Совет Федерации）組 成原則等三個法律草案，法律草案對聯邦關係進行了較大調整
3. 利用「政黨法」與「國會杜馬議員選舉法」根除地方主義。 2001 年通過的「政黨法」規定了政黨必須遵守的基本原則以及一系列限制性和禁止性條 款，只允許建立全俄羅斯聯邦範圍的政黨，不承認地區性政黨，而此些地區性政黨大 部分為地方菁英所掌控
2. 普金認為地方政府無能治理地方事務，俄羅斯必須 建立一個更有效的安全體系，於是借助反恐的名義，深化中央對地方的監督與控制
1. 總統重新掌握地方首長任免權：取消地方人民普選地方首長制度，代之以總統 提名、地方議會批准的方式
2. 以軟性態度逐漸促使聯邦主體合併：俄羅斯聯邦制度的一個特點就是聯邦主體 眾多，且各自的經濟和社會發展不均，此為國家分裂的關鍵點。因此，實施聯邦主體 合併計畫便成了普金主要的地方規畫政策
2. 聯邦主體對普金聯邦改革的反應
   隨著普金的「中央再集權」政策的逐步實施，聯邦中央卻極少遭受聯邦主體的積 極抗議與反彈，最主要原因與其說是普金的高人氣聲望，不如說是聯邦中央刻意製造 聯邦主體地方菁英間的矛盾
1. 「不對稱的聯邦制」
   儘管聯邦主體在 90 年代曾為了擴大自己的權力範圍和獲 得更多資源與聯邦中央談判，但由於聯邦中央雖表面上妥協，但實際上採取各個擊 破，與不同的聯邦主體單獨簽訂分權條約，而形成了特殊的「不對稱的聯邦制」 （asymmetric federalism），加深了不同類聯邦主體的潛在衝突以及激化邊區、各州與各 共和國間的矛盾，因此可以發現聯邦主體採取集體行動聯合起來和聯邦中央談判的情 形並不多
2. 聯邦中央選擇性的執行懲罰或獎勵
   「中央再集權」政策執行最重要的機制，就 是對聯邦主體首長或地方菁英進行選擇性的懲罰或獎勵
3. 非正式的調整中央與地方的衝突機制
   聯邦中央在與較為棘手的聯邦主體博弈 時，會採取非正式的做法，其採取方法有二，其一、聯邦中央財政預算撥款的對象， 不是公民，而是地方菁英。穸聯邦中央會將資源或預算分給那些效忠於它的地方領導人 來控制（尤其是北高加索的民族自治共和國，主要是車臣和印古什），其二、允許為數 不多而在經濟上有影響力、或是政治上對中央有重要意義的地方領導人能夠保有對主 要經濟資源的控制，如韃靼斯坦（Republic of Tatarstan，Республика Татарстан）穻和 巴什科爾托斯坦（Bashkortostan，Башкортостан），相較於其他聯邦主體，此兩個經濟 資源豐富的共和國是聯邦中央特別允許保有特殊自治地位者
3. 梅普體制時期（T3）：名義上民主治理、實質上延 續中央集權（2008 年以後） 
   自 2008 年第四季起俄羅斯的 GDP 增長率，從 2007 年同季的 9.5%降到大約 1.1%，2009 年俄羅斯國內生產總值開始呈現負成長。因此， MC1 開始呈現平緩走勢，代表著聯邦中央對聯邦主體的強勢作為開始會出現些許鬆 動。
   
   為了繼續維持國家的穩定，在政權合法性 MC2 上須略做調整，並以名義上 加強民主治理方式，來增強政權的合法性，藉以平衡經濟的衰退（MC1）。
   從聯邦中央的主動釋權，讓政黨積極參與地方行政首長提名，法理上強化了普金 對地方行政首長任命過程的影響力，表面上提升聯邦中央對地方的民主治理，但地方 議會在 2007 年以後也如國會一般，「統一俄羅斯」黨為最大黨，由在地方議會佔據主導地位的「統一俄羅斯」黨獲得地方行政首長提名權，雖然對於俄羅斯政黨制度具有 重要意義，而實質上，強化了統一俄羅斯黨黨魁普金對地方行政的主導權。因此，可 以說新的地方首長提名制度進一步強化「梅普體制」的政治作用，進一步將權力集中 到「梅普體制」手中。
4. 結論：發現與討論的限制
1. 本文的討論有以下幾項限制，必須加以說明：
1. 沒有討論俄羅斯聯邦制中一般認為極其重要的民族問題，尤其是因 為蘇聯時期為了便於控制各民族，行政區劃的頻繁變動更造成了地方之間領土糾紛和 民族衝突，肸而此種社會分裂（social cleavage）是屬於前現代性（premodern）的問 題，是難以調和的，所以在此種社會分裂相當嚴重的聯邦主體上，往往會出現非理性 的對抗，例如車臣共和國，無論給予多大的自治權力，種族民族主義仍舊存在，要求 分離仍是其唯一目標
2. 本文的模型建構是基於俄羅斯聯邦制模式，時間範圍也放在 1991-2009 年 之間，因此對於這條聯邦經濟表現與經濟發展線（MC1），是依發展中國家之經濟發展 而定，因此是一直線（從 1999 年），並不是如同已開發國家的經濟發展是上凸的曲 線。 
3. 沒有討論到國際因素對俄羅斯聯邦制的影響，原因在於俄羅斯聯邦 主體無論在地緣上或是政治上都是屬於半封閉性的政治系統，並不擁有國家自主的地 位。再者，國際法上並不允許他國干預國家主權，因此這已是本文的研究範圍之外

覺得這篇文章想要討論什麼?

分析聯邦與中央之間的關係，假設聯邦主體為理性的情況下，在利益與成本不同的時機，會選擇臣服與挑戰中央

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

感覺有點像吳玉山關於中國政權穩定的那邊，用經濟發展作為合法性來評估政權的穩定，這些則是評估中央與地方的權力爭奪