〈從 1992 年選制改革看以色列國會選舉制度〉李憲榮

1. 前言
1. Horowitz（2006: 4-7）提出六種選舉制度所追求的目的： 
1. 第一，比例代表性（proportionality），也就是各政黨在國會所得到的席次和 其在選舉所得到的選票儘量成正比，也就是所謂的「公正性」
2. 第二，被選 出的議員對選民的可責性（accountability），也就是選民能夠追究議員責任 的程度
3. 第三，政府執政的可能壽命（durability），也就是選舉勝利而執政 的政黨的穩定性
4. 第四，讓隱性獲勝候選人當選的機會 （Condorcet winner）
5. 第五，促成族群（或宗教）和諧的能力，也就是獲勝的政黨或候 選人會使被廣大族群接受的程度
6. 第六，弱勢族群或團體的代表性（參政 機會）。這六種目的有些可能是互相矛盾的
2. Nir（2010: Chap. 2）提出 8 個好選制的標準：
1. （一）給予各政黨公平的 權力分配
2. （二）平衡社會團體、少數族群、和利益團體的代表性
3. （三） 平衡地區的代表性
4. （四）重視政府的效能和穩定性
5. （五）提升國會的效 能
6. （六）提升政黨的效能
7. （七）提升制度的合法性
8. （八）給以選民有效 的參與。
   
2. 以色列國會選舉制度
1. 基本原則及規定
   以色列沒有一部所謂的憲法，只有由『國會法』（Basic Law: The Knesset, 1958）、『總統法』（Basic Law: The President of the State, 1964）、『政府法』（Basic Law: The Government, 1968）等等所構成的『基本法』（Basic Laws）。
   以色列的國會稱為 Knesset
2. 選舉人與候選人的規定
   選民登記工作由中央選舉委員會負責，每年 5 月 10 日在發行量和影響 力較大的報紙（如《耶路撒冷郵報》）上和政府公報上公佈一次選民名冊 投票地點，選民如有疑問可向中央選舉委員會詢問，若名冊確實有誤，中 央選舉委員會必須如實更正。如果超過中央選舉委員會規定的一定時限， 而當事人又沒有提出疑問，沒有要求更正，則公佈的選民名冊生效
3. 選票及席次計算
   以色列選民投票投給政黨、而非個人，由政黨所提出的名單和政黨的 全國總得票數決定當選的候選人。原先規定一個政黨如果要在議會中取得 席位，則必須在大選中至少獲得 1％的有效選票。但自 1992 年第 13 屆議會 大選後，各黨進入議會的最低得票率已上調到 1.5％，從 2004 年第 16 屆起 門檻提升為 2％，未達此標準的政黨其得票就形同浪費掉。由於是政黨名單 的投票，席位遇有出缺時依政黨名單的順序遞補，而不舉行補選
1. 各政黨應得議席的具體計算方法是採取頓特法（d’Hondt Method）：
1. 大選中有效票總數減去那些得票沒有超過 1％最低限的政黨的得票數，然後 除以議席總數 120，算出每一議席所需要的基數
2. 用每一政黨在大選 中獲得的總票數除以基數，就算出該黨應獲的議席數。這一換算公式是： 某政黨議席數目＝（該政黨得票數Ű120）÷（選舉總有效票數－未人選的 小黨所獲票數）
4. 選舉委員會的運作
   該委員會的主要職責包括：組織和監督全國各地的選舉委員會；接受 各政黨提交的候選人名單；處理選舉中所有的技術性和管理中的問題；統 計選票，證明和公佈選舉結果。對整個選舉過程進行監督，保證議員的選 舉是合乎上述的基本原則，以達到一場公平合理的競爭。
5. 其他相關規定
   議會選舉日定在議會任期屆滿時的猶太教歷 8 月（公曆的 10 月或 11 月）第三週的星期二，選舉日為公假日，除交通及其他公共事業外一律停 業和停工。投票自選舉日當天的早晨 7 點開始，到晚上的 10 點鐘結束。當 天在投票區以外的選民可免費搭乘公共交通工具，前往指定的投票點進行 投票。儘管全國只有一個選區，但投票站卻設得很多，大約有 2,500 個，以 便於選民投票，選民根據選民名冊上指定的投票站投票；此外，還在軍隊 設立投票站和流動投票站。對駐外機構、住院病人以及出差在國外的本國 商船的船員、監獄中的犯人，也相應地設立流動投票點，為他們提供投票 上的便利
6. 國會與內閣之關係
   選舉後如果某一政黨所得席次超過半數（61 席），可單獨組閣，否則則 需組聯合內閣，由以色列總統，經過與當選的政黨領袖協商後，通常是指 定一位最有可能組閣的議員組閣，即選舉中取得最多席次的政黨領袖，但 依法不必如此。由於到目前為止無一政黨得到席次超過 56 席，聯合內閣 已成常態。被指定組閣者必須在 28 天之內與各政黨協商組成內閣，組成後 必須送國會取得信任投票，經 61 位以上議員同意後，內閣政府成立，組閣 人即成為總理。第一次被指定組閣者若未能在期限內組成，總統將指定其 他議員組閣，期限仍為 28 天。如內閣仍無法組成，半數以上議員得以書面 請求總統任命某一議員組閣。
3. 以色列國會選舉制度的政治效應
1. 1981-2009以色列各大政黨國會選舉狀況
   
2. 任何大黨無論是 Labor 黨，Likud 黨，還是 Kadima 黨都不能單 獨組閣，必須依賴中小黨派的支持形成聯合政府。中小黨派對內閣的形成 和穩定有舉足輕重的作用，這個能量往往與它們本身的實力不成比例。組 閣時，大黨不得不作出很大的讓步，接受中小黨的政治要價，執政時也得 遷就中小黨以維持執政地位
3. 問題
1. 由於最大政黨也未能取得接近半數的席次，被指定組閣者必須與幾個 小黨組聯合內閣，往往包含意識型態、政策傾向、宗教信仰、對以巴爭端 立場相差甚遠的政黨組閣
2. 議員缺乏可責性（accountability）。Bernard Lewis （2009）說：「此選制一個重大缺點是選民與當選者之間缺乏直接關係， 當選者只對政黨的領袖或機器負責」
3. 聯合內閣政府缺乏穩定性
   以色 列過去 60 年間換過 32 個政府，只有一個國會做完 4 年任期，從 2001 年起 換過 4 位總理，4 位國防部長，和 6 位財政部長。《總統研究報告》 （Empowerment Center in Israel, 2008）說：「這樣的不穩定政府無法制定 前後一致的政策，造成政府對中長期的目標只能做短期的政治考量」。聯 合內閣的小黨因為其政治利益常被大黨否決，它們也會想要倒閣。
4. 1992 年的選制度改革—總理直選、兩票制
1. 改革的過程
1. 由於比例代表制的歷史背景和社會的複雜，大黨如和步調不一， 以及受比例代表制之惠的小黨堅決反對，改革難以成功。歷來改革的重點 針對下列幾項：
1. 在比例代表制下取得國會席次的門檻。雖然門檻已調整兩次，但 2％ 仍然很低，小黨容易進入國會，國會政黨仍然很多。有人建議提高 為 5％。
2. 改革選區，也就是從全國一區改為多區，如是選民有明確的議員， 較能使議員有責性提高，也可減少小黨的生存空間。 
3. 選票結構，即將目前的完全選黨，改為選人。如是選民才能影響當 選人，並以其表現做為下次選舉時的投票參考。
2. 提案者原先的想法是，總理組閣和倒閣不需國會的信任，但怕被說總 理會成為民粹和霸權，而改為提議提高為 70 票才可倒閣、而倒閣就必須解 散國會重選，且可獨立任命和更換閣員，這樣可以牽制國會。
   具體言之， 提案者有三個目的： 1. 直選提升總理的民意基礎和聲望； 2. 確保政府的改變是經由人民投票而非國會的意願； 3. 減少小黨的數目和影響力。總而言之，總理直選可以改善比例代表 制的缺點。
3. 直選案在社會上討論了兩年，國會終在民意壓力下經過冗長激辯，在 1992年 3月 18日通過。Likud 最受責難，因為當時的黨魁也是總理的 Yitzhak Shamir 極力反對，最後原有的不信任投票沒改變，門檻也從 70 降為 61， 實施延期至 1996 年的選舉。直選提案者期望延期實施可換時間來爭取更多 議員支持。但是事與願違，1992 年 6 月獲勝的 Labor 領袖 Yitzhak Rabin 對 直選改革毫無興趣
2. 實施的實際結果
1. 兩票制對 Likud 和 Labor 兩大黨所面對的組閣困難不但沒有幫助，反 而造成大挫折。先看 Likud 黨。在 1996 的兩票（總統直選加國會）新選制 下，Netanyahu 的總理直選得 50.4％，國會選舉只得 25％的選票（32 席）。
2. 總理直選讓沒有總理候選人的小黨，更能追求特殊的 和意識型態的利益（Mendilow, 2003: 6）。從 1996 到 1999 年，表明要加入 總理選舉得勝的中間黨從 3 個（16 席）增加到 6 個（38 席）。宗教性的政 黨，也就是被認為在組閣時要求最多的政黨，從 1992 年的 16 席增加到 1999 年的 27 席（Ottolenghi, 2006）。
3. 改革的收場
   為了成功組閣，大黨都要任小黨宰割，以閣員職位或財政利益來交換， 讓小黨勢力更形壯大，使原來期望總理直選可帶來改革的結果從 1996 和 1999 兩次的經驗顯見是完全落空的。1999 年以 56％當選總理的 Barak 的 內閣，就是一個非常難產的內閣碰上一個很難纏的國會
   
   當 Sharon 在 2001 年初接任總理時，社會對總理直選顯然已相當失望 和反彈，國會在經過很簡短的討論和辯論，以 72 對 37 票，3 票棄權22，通 過總理直選制度被廢除，引進「建設性的不信任投票」但只需 61 票，保留 總理解散國會的權力
4. 改革的建議
   要透過總理直選來強化內閣（行政部門）只有在總理可不依靠國會下 才能成功，但這樣又有造成民粹甚至威權的行政部門之虞。如果總理直選要和國會一起運作，那麼在選制上的設計一定要有「母雞帶小雞」的效應 能夠產生，例如在選舉前就要強制政黨對組聯合內閣的承諾，這樣才不會 產生分離投票的現象。提高對總理不信任案的門檻，也有助於直選總理內 閣的穩定。把全國選區改為多個選區和提高政黨進入國會的門檻有助於選 民對當選議員的監督，間接強化直選總理的權威
5. 結論
   以色列選制最大的問題是選民投票的對象是選黨（政黨提出的名單）、 不選人，而且分配席次的門檻很低，其結果是小黨的勢力太大，在內閣的 組成和維繫上有舉足輕重的地位，內閣政府很難發揮其統治能力和效率， 甚至很難制定長期性的政策。此外，選民與議員間沒有直接的關係，對議 員而言黨意高於民意

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討論以色列短命的選制改革

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我認為政局不穩與小黨林立不一定是壞事，要搭配行政效率、法案通過數、以及各樣的標準來判斷以色列這樣的制度合不合適，不然看完這篇會有種以色列政局很亂的感覺，但事實上在強敵環繞的中東，還能有這樣的成績實屬不易，而這樣的成績背後有沒有制度帶來的效益，應該要再深入探究。