〈中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限〉王維正

1. 前言
   中緬關係與其說是「唇齒相依」，不如說是一場「利害婚姻」 （marriage of convenience）。雙方的相互依存關係極不對等 （asymmetric dependence）：中國在緬甸的外交政策中佔據關鍵地位，但緬甸在中國外交 上的重要性則不高。倘若雙方關係交惡，緬甸損失遠較為大：中國是緬甸 在聯合國安全理事會的主要保護者，為在國際上受到孤立的軍政府政權提 供強大的鄰國支持，且為緬甸最重要的經濟夥伴及投資來源
   中國在緬甸也有（日漸）重要的戰略安全及經濟利益。緬甸的戰略 位置，提供中國邁向印度洋，南亞，及東南亞的門戶。緬甸豐 富的天然資源，特別是能源（豐富的天然氣及少量的石油） ，受到中國的青睞。對內，緬甸可協助中國「開發大西北」策略。對外，緬甸可協助中 國更佳保障其「能源安全」（energy security），並拓展向東南亞及南亞的戰 略布局。
2. 中國政策的多層次促因
1. 邊境安全
   據估計緬甸人口一半以上在鄰國中有大量的同族人，而許多少數民族 又集中居住在與鄰國接壤的各邦。中國與緬甸陸界交壤長達 2185 公里， 為緬甸所有陸界中最長者
   中緬邊境地區大部分少數民族之間存在親緣關係，例如掸族（佔緬甸 人口 9% ） 與雲南的傣族，克欽族（Kachin）與雲南的景頗族（Jinpo），及 邊境兩邊的佤族（Wa），數世紀以來，在兩國間自由往來，彼此融合，他 們的民族認同有時更勝於國家認同
   由於中國自身有棘手的少數民族問題，北京雖試圖用它與滇緬邊境少 數民族的特殊關係做為其與緬甸政府交往的緩衝與槓桿（例如出售軍火給 佤族），北京事實上並不希望緬甸少數民族獲得完全的自治，而是企圖在 緬甸邊境少數民族和政府之間取得權力平衡，確保任何一方不致佔絕對上 風。北京對緬甸內政的涉入，是緬甸政治問題難解的原因之一，也增加了 軍政府對北京的疑慮，從而限制了中國對緬甸的影響力 
2. 經濟利益 
   經濟是中國對緬政策重要一促因。中國經濟發展至今集中在東南沿 海，內陸相對落後，這也是中共要推動「開發大西北」策略，和強調建構 「和諧社會」的原因之一。要縮減內陸省份與沿海省份的差距，緬甸是雲 南，四川，貴州等內陸省份一個重要出海口，被分析家認為是中國西北開 發的重要一環。北京亦將緬甸視為潛在的能源來源和轉運途徑，以備麻六 甲海峽海運路徑受阻的不時之需
   中國對緬甸提供大量援助，協助其發展基礎設施及工業（最主要在採 礦，石油，天然氣，及水電），以期成為緬甸廣泛油氣蘊藏開發之主要受 益者。過去十年來，緬甸一直是中國主要的援助接受國。經援項目一般以 餽贈，無息或低利貸款或債務減免等方式進行，並由中國的國營公司來執 行
1. 中國在緬甸到處興建水庫以增加發電量，最大的項目是在薩爾溫江 （Salween River）上興建 7100兆瓦（MW）的塔桑大壩（Tasang Dam），該 項目即將列入亞洲開發銀行的大湄公河次區域電網，一旦完工，它將成為 東南亞最高的大壩，甚至超過三峽大壩
   中國也是軍政府整修擴張Sittwe 港的主要夥伴，以取得平時或戰時的停靠使用權
3. 戰略考量 
   戰略考量將促使中國重視緬甸：幫助中國走入印度洋及南 亞，以及保護其備受「麻六甲困境」（The Malacca Dilemma） 威脅的海上 交通線。近年由於中國經濟快速發展，所謂「能源安全」成為中國重要對 外目標。目前中國海上進口石油 85%經過麻六甲海峽。中國分析家擔 憂：過度依賴該海峽會使中國受制於人（美國的可能封鎖），且有受海盜 及恐怖份子干擾的可能，故一直呼籲建立一個能保障中國日漸重要的海上 利益的遠洋海軍。中國已在從南中國海，經麻六甲海峽，跨越印度洋，邁 向波斯灣的海岸協助修建了多個港口設施，構成所謂「珍珠鏈」（String of Pearls） 效應：亦即中國正在增加對外國港口和機場的投資， 發展與所在國特殊的外交與戰略關係，從而向海外投射影響力，並保護石 油運輸的安全。中緬關係就是一個很好的例子
1. 北京與緬甸有長期的安全關係
   1980 年代末期緬甸政府向北京求援，助其實現擴軍強軍之計劃。由於緬甸長時間受到國際制裁，來自北 京的軍售及技術協助，就益發顯得重要。中國是緬甸最大的軍火供應商，80%的緬甸使用武器，來自中國
   軍售緬甸可讓中國收一石二鳥之效：第 一是鞏固了雙邊關係，增強了中國在印度洋的穩固地位和潛在進入機會， 使其更能保護其海上交通線。第二是（就像對巴基斯坦軍售一樣）能使印 度的安全環境更為複雜。然而緬甸人對於中國武器的品質，及北京對政府 軍及少數民族反抗軍都賣武器的做法頗有微詞，所以近十年來試圖分散其 武器之來源。
2. 珍珠鏈與麻六甲困境
   
   
   
   
3. 侷限
1. 由於過去中共長期支持緬甸共產黨（Communist Party of Burma, 直到 1988 年），且一直繼續與邊境少數民族反抗軍有所往來，使得中央政 府始終無法徹底控制全國所有疆土，緬甸軍政府的領袖（如國家和平發展 委員會主席 Than Shwe將軍）對中國極端不信任
2. 軍政府雖然依賴中國的支持，但它仍然維持不結盟的中立及實 用主義的外交政策，利用該地區其他國家來制衡中國的影響力，特別是印度。印度認為加強與緬甸的合作不但可以削弱中國在該地區的勢力，亦有 助於控制其東北部與緬甸接壤地區毛派叛軍的活動。緬甸也是印度「東 向」（Look East）政策的重要一環，藉以加強與東南亞國家的關係
3. 緬甸政府奉行國家利益至上的民族主義政策，對外來干擾十分敏 感，其行事難以預料，這也使中國常感挫折
4. 北京的「緬甸難題」
   北京對緬甸若過份支持，被視為包庇，將會有損其與西方大國 的關係，及其國際聲望。但北京又不能放任西方國家更加削弱緬甸，引起 該國動亂，影響到它的諸多利益 

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從政治、邊境、經濟、外交討論緬甸問題很清晰，其中緬甸的不受控，在今年的政變中又重現了，同時也可以看到北京如何面對緬甸難題