〈中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限〉王維正

1. 前言
   中緬關係與其說是「唇齒相依」，不如說是一場「利害婚姻」 （marriage of convenience）。雙方的相互依存關係極不對等 （asymmetric dependence）：中國在緬甸的外交政策中佔據關鍵地位，但緬甸在中國外交 上的重要性則不高。倘若雙方關係交惡，緬甸損失遠較為大：中國是緬甸 在聯合國安全理事會的主要保護者，為在國際上受到孤立的軍政府政權提 供強大的鄰國支持，且為緬甸最重要的經濟夥伴及投資來源
   中國在緬甸也有（日漸）重要的戰略安全及經濟利益。緬甸的戰略 位置，提供中國邁向印度洋，南亞，及東南亞的門戶。緬甸豐 富的天然資源，特別是能源（豐富的天然氣及少量的石油） ，受到中國的青睞。對內，緬甸可協助中國「開發大西北」策略。對外，緬甸可協助中 國更佳保障其「能源安全」（energy security），並拓展向東南亞及南亞的戰 略布局。
2. 中國政策的多層次促因
1. 邊境安全
   據估計緬甸人口一半以上在鄰國中有大量的同族人，而許多少數民族 又集中居住在與鄰國接壤的各邦。中國與緬甸陸界交壤長達 2185 公里， 為緬甸所有陸界中最長者
   中緬邊境地區大部分少數民族之間存在親緣關係，例如掸族（佔緬甸 人口 9% ） 與雲南的傣族，克欽族（Kachin）與雲南的景頗族（Jinpo），及 邊境兩邊的佤族（Wa），數世紀以來，在兩國間自由往來，彼此融合，他 們的民族認同有時更勝於國家認同
   由於中國自身有棘手的少數民族問題，北京雖試圖用它與滇緬邊境少 數民族的特殊關係做為其與緬甸政府交往的緩衝與槓桿（例如出售軍火給 佤族），北京事實上並不希望緬甸少數民族獲得完全的自治，而是企圖在 緬甸邊境少數民族和政府之間取得權力平衡，確保任何一方不致佔絕對上 風。北京對緬甸內政的涉入，是緬甸政治問題難解的原因之一，也增加了 軍政府對北京的疑慮，從而限制了中國對緬甸的影響力 
2. 經濟利益 
   經濟是中國對緬政策重要一促因。中國經濟發展至今集中在東南沿 海，內陸相對落後，這也是中共要推動「開發大西北」策略，和強調建構 「和諧社會」的原因之一。要縮減內陸省份與沿海省份的差距，緬甸是雲 南，四川，貴州等內陸省份一個重要出海口，被分析家認為是中國西北開 發的重要一環。北京亦將緬甸視為潛在的能源來源和轉運途徑，以備麻六 甲海峽海運路徑受阻的不時之需
   中國對緬甸提供大量援助，協助其發展基礎設施及工業（最主要在採 礦，石油，天然氣，及水電），以期成為緬甸廣泛油氣蘊藏開發之主要受 益者。過去十年來，緬甸一直是中國主要的援助接受國。經援項目一般以 餽贈，無息或低利貸款或債務減免等方式進行，並由中國的國營公司來執 行
1. 中國在緬甸到處興建水庫以增加發電量，最大的項目是在薩爾溫江 （Salween River）上興建 7100兆瓦（MW）的塔桑大壩（Tasang Dam），該 項目即將列入亞洲開發銀行的大湄公河次區域電網，一旦完工，它將成為 東南亞最高的大壩，甚至超過三峽大壩
   中國也是軍政府整修擴張Sittwe 港的主要夥伴，以取得平時或戰時的停靠使用權
3. 戰略考量 
   戰略考量將促使中國重視緬甸：幫助中國走入印度洋及南 亞，以及保護其備受「麻六甲困境」（The Malacca Dilemma） 威脅的海上 交通線。近年由於中國經濟快速發展，所謂「能源安全」成為中國重要對 外目標。目前中國海上進口石油 85%經過麻六甲海峽。中國分析家擔 憂：過度依賴該海峽會使中國受制於人（美國的可能封鎖），且有受海盜 及恐怖份子干擾的可能，故一直呼籲建立一個能保障中國日漸重要的海上 利益的遠洋海軍。中國已在從南中國海，經麻六甲海峽，跨越印度洋，邁 向波斯灣的海岸協助修建了多個港口設施，構成所謂「珍珠鏈」（String of Pearls） 效應：亦即中國正在增加對外國港口和機場的投資， 發展與所在國特殊的外交與戰略關係，從而向海外投射影響力，並保護石 油運輸的安全。中緬關係就是一個很好的例子
1. 北京與緬甸有長期的安全關係
   1980 年代末期緬甸政府向北京求援，助其實現擴軍強軍之計劃。由於緬甸長時間受到國際制裁，來自北 京的軍售及技術協助，就益發顯得重要。中國是緬甸最大的軍火供應商，80%的緬甸使用武器，來自中國
   軍售緬甸可讓中國收一石二鳥之效：第 一是鞏固了雙邊關係，增強了中國在印度洋的穩固地位和潛在進入機會， 使其更能保護其海上交通線。第二是（就像對巴基斯坦軍售一樣）能使印 度的安全環境更為複雜。然而緬甸人對於中國武器的品質，及北京對政府 軍及少數民族反抗軍都賣武器的做法頗有微詞，所以近十年來試圖分散其 武器之來源。
2. 珍珠鏈與麻六甲困境
   
   
   
   
3. 侷限
1. 由於過去中共長期支持緬甸共產黨（Communist Party of Burma, 直到 1988 年），且一直繼續與邊境少數民族反抗軍有所往來，使得中央政 府始終無法徹底控制全國所有疆土，緬甸軍政府的領袖（如國家和平發展 委員會主席 Than Shwe將軍）對中國極端不信任
2. 軍政府雖然依賴中國的支持，但它仍然維持不結盟的中立及實 用主義的外交政策，利用該地區其他國家來制衡中國的影響力，特別是印度。印度認為加強與緬甸的合作不但可以削弱中國在該地區的勢力，亦有 助於控制其東北部與緬甸接壤地區毛派叛軍的活動。緬甸也是印度「東 向」（Look East）政策的重要一環，藉以加強與東南亞國家的關係
3. 緬甸政府奉行國家利益至上的民族主義政策，對外來干擾十分敏 感，其行事難以預料，這也使中國常感挫折
4. 北京的「緬甸難題」
   北京對緬甸若過份支持，被視為包庇，將會有損其與西方大國 的關係，及其國際聲望。但北京又不能放任西方國家更加削弱緬甸，引起 該國動亂，影響到它的諸多利益 

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討論中國與緬甸的關係

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從政治、邊境、經濟、外交討論緬甸問題很清晰，其中緬甸的不受控，在今年的政變中又重現了，同時也可以看到北京如何面對緬甸難題

〈緬甸軍政府轉型與民主化發展： 2012 年國會補選前後的觀察與分析〉陳怡君、宋鎮照

1. 前言：民主化萌芽抑或民主化新模式
   本文將以緬甸民主化歷史的進程和國會補選後的政策變化兩個層面 來闡述緬甸 2012 年 04 月 01 日國會補選對緬甸民主可能產生的影響。緬 甸民主化歷史的進程是以時間軸為起點，分析不同時期緬甸的民主政治樣 貌
2. 緬甸民主化的歷史進程與第三波民主論述
1. 歷史學派對第三波民主化相關的觀點和論述
1. 威權體制的解釋
1. 林茲（Linz）認為威權體制本身是一種具有過渡性質 的現象，它可能隨統治力量及社會結構的不同，而形成民主國家或極權國 家，因之將威權體制定位於是一種「過程」，視政體的變遷是一種「不可 逆」的狀態。
2. 到了晚近學者卻認為威權體制本身就是一種終極的發展形式，威權主 義的理論於是被廣泛的運用於研究開發中國家的政治發展。其原因是因為 近代國家政體的發展中，新興的開發中國家不斷的重複出現威權體制的狀 況。
2. 歷史學派
   歷史學派是從歷史演進觀點而來，主要分析政治體制的變遷。也就是 從「垂直」、「縱向」的觀點來研究分析政治局勢的演進，其重點在於菁英 的互動。因此，歷史學派認為民主化是政治菁英選擇的結果，而國內政治 菁英成員間的互動、結盟、採取的民主化策略才是民主轉型是否成功的關 鍵。此觀點又跟菁英轉型理論觀點相似。
3. 所以就歷史學派的觀點來看，緬甸國內政治菁英成員間，是否可藉由 互動、結盟、交換、權力分享、制衡、民意等影響，採取民主化策略順利 的民主轉型，2012 年 4 月的國會補選佔有相當大的形式象徵意義，且在此 次選舉中，翁山蘇姬提出法治，和平與修憲的三大主張，綜觀緬甸的民主 化歷史可發現，翁山蘇姬事實上掌握了緬甸民主化進程所需的重要核 心，但在面臨關鍵情況下，政府只要強勢不肯妥協，翁山蘇姬也只能讓步。不過，綜合而論，此次的國會補選或多或少都將有助於檢視、促進和影響 軍政府內部「質變」之狀況、政策改革、以及與外界的互動狀況。
2. 緬甸民主化的歷史
1. SLORC
   1988 年 9 月 18 日，以國防部長蘇茂將軍（Saw Maung）為 首的軍隊接管政權，成立「國家恢復法律和秩序委員會」（The State Law and Order Restoration Council，簡稱 SLORC），宣佈廢除憲法，解散人民議會 和國家權力機構。同年 23 日又將「緬甸聯邦社會主義共和國」改名為「緬 甸聯邦」（The Union of Myanmar）
2. SPDC
   1997 年 11 月 15 日緬甸政府宣 佈取消國家恢復法律和秩序委員會，成立「國家和平與發展委員會」（State Peace and Development Council，SPDC，簡稱和發會），並對內閣進行重大 調整。國家和平與發展委員係緬甸最高權力機構，主席兼三軍總司令丹瑞 將軍，為當時的現任國家元首。
3. 「民主路線 圖」（Roadmap for Democracy）
   2003 年 8 月欽紐被任命為總理後很快宣布了緬甸的「民主路線 圖」（Roadmap for Democracy）計劃
   
   
   
   
4. 「緬甸民 主運動」-「番紅花革命（Saffron Revolution）
   2007 年 8 月 15 日則發生了緬甸反軍政府示威運動，也稱為「緬甸民 主運動」，起因為「緬甸聯邦國家和平與發展委員會」（State Peace and Development Council）取消燃油補貼，軍政府能源部突然提高汽油、柴油、天 然汽油供應價格，提升幅度汽油高達 2/3，柴油高達 1 倍，官方說明提高 後燃油價格仍低於國際市場價格，也承認政府不堪承受對燃油大量長期財 政補貼，燃油價格上漲立即帶動物價普遍上揚，隨之而來是民眾的不滿情 緒，2007 年 8 月 19 日仰光市區出現小規模示威遊行，軍政府迅速平息示 威，9月18日起，仰光等多個城市發生僧侶遊行示威活動，經過一週時間，民 眾與年輕人也參與訴求開始涉及民主、政治等內容
3. 緬甸國會補選對民主化發展之觀察
1. 緬甸從 1988 年至今的歷史沿革與文獻
   
   
   
   
4. 緬甸內部民主化與國際勢力：可能遭受的阻礙
1. 影響緬甸發展的六大因素
1. 軍人領導集團的思維
   目前執政的政府領導集團，較之前幾屆 的軍界領導人，思想無疑更為開明、激進、務實、眼界更加開闊。他們主 張要改革，要開放，要發展，要前進，但同時卻擔心全方位改革開放之後，有 朝一日，緬甸的主權將再落入外人手中。在國內，又有翁山蘇姬反對陣營 的挑戰，軍政府也顧忌如果走向民主化後會喪失政權，甚至被清算鬥爭
2. 教育長期連貫的困難性
   於 1960 年代至 1980 年代之間，緬甸 政局不穩，緬甸多數高等學校因為政治鎮壓而時開時關，嚴重影響了高等教育訓練的正常發展與高等人才的培育。高水平的人才也無法源源不絕的 派送到各級政府機關，及各有關科學研究部門，甚至專業與實際產業發展 的脫勾，致使專業人力閒置或錯置，這對緬甸今後的政經發展與民主化進 程，都會造成不良的影響
3. 中央集權的缺漏
   緬甸採取中央集權，目前的緬甸從中央 到地方各級政府都掌握在軍人手中，中央作出決定後，下面各基層官員不 論情況如何，都必須執行照辦，不敢對有疑議或以為不妥的方案說一個 「不」字，各級官員奉公守法，對上唯唯諾諾、服服貼貼，對各項指令嚴 格執行。辦事過程中遇有緊急問題必須逐級請示，不得越級請示會報。各 級官員思想禁錮、畏首畏尾，不敢開放思想、以及創造性地開發新項目、新 產品。加上資金短缺，人才缺乏，高科技產品的研發很難在國內發展
4. 鎮壓國內民主聲浪的歷史紀錄
   過去幾十年來，緬甸軍政府曾多次 鎮壓過學生運動、壓制民主，長期軟禁民運領袖翁山蘇姬，因而在國際社 會上緬甸在世人心目中的國際形象相當不佳，加上歐美等西方國家長期對 緬甸施行經濟封鎖、禁運政策等經濟制裁，這些經貿制裁與人道物品的禁 運、加上國際援助的封鎖，對緬甸社會與人民傷害極深
5. 選舉制度的缺陷
   緬甸目前的主要政黨包括有全國民主聯盟 （Nation League for Democracy，簡稱 NLD）、聯邦鞏固發展協會（Union Solidarity and Development Association）、民族團結黨（Nation Unity Party，簡 稱 NUP）、撣邦民主聯合會（Shan National League for Democracy）等。未 來是否有可能出現多黨政治運作的趨勢，也是分析緬甸民主化發展的重要 指標。
6. 族群紛爭
   緬甸共有 135 個民族，其中較主要的緬甸民族共有 Kachin、Kayah、 Karen、Chin、Myanmar、Mon、Rakhine、Shan 等八種 民族。主要的少數民族包括有撣族（10%）、克倫族（7%）、孟族（2%）、克欽族、克倫尼族（1%）、欽族（2%）、若開族，以及印度人、孟加拉人、華 人（3%）， 緬甸華人為法定的少數民族
5. 結論：緬甸民主發展模式之思考
1. 緬甸民主化政策進程
   
   
   
   
1. 第一階段
   從 1990 年到 2000 年的軍政府強勢領導，不理會在野黨勢 力與國際勢力的影響。因此此階段會落在第三象限處，也即是緬甸民主化 處於封閉狀態，且社會是低經濟發展的情況
2. 第二階段
   從 2000 年到 2010 年，這段時期是新世紀開始到大選前的時 期，這是新世紀發展的第一個十年，全球化如火如荼地展開，而緬甸仍受到國際強權的經濟制裁與禁運，社會累積對軍政府政經表現不滿的抱 怨，此時期可以說是軍政府採取低姿態立場的低調妥協期，籌劃緬甸的民 主路線圖，替代尖銳對抗，這些觀察正好可以落在第三和第四象限的中間。
3. 第三階段則是 2010 年大選後至 2012 年國會補選之前（2012 年 3 月 31 日）的發展趨勢，出現緬甸軍政府移轉政權給文人政府，試圖降低軍政 府獨裁形象，登盛總統也向西方國家頻頻釋出善意，因此落於第四象限的 初期，外界由於緬甸的民主化有了契機，因此對緬甸的經濟制裁也逐漸降 低或是暫時撤銷
4. 從 2012 年 4 月 1 日補選後開始至今，這對緬甸民主化 來說，是好的開始。翁山蘇姬擔任國會議員後，國家民主形象有所改善，登 盛總統與翁山蘇姬頻頻到國外參訪，給予全世界對緬甸新的印象，吸引大 量國外投資、解除國際禁運限制、與流入更多的援助救濟，來改變多年來 封閉的緬甸社會與經濟
5. 國會補選的結果的確對於緬甸民主化添加了一些樂 觀的期待，至少已經彰顯了緬甸民主的萌芽象徵，但是到底會成為第四象 限中期 （P4-1），即是政治上仍為目前執政政府為主，但經濟上因為國會 補選後，翁山蘇姬當選的因素，導致國際上所賦予的經濟壓力逐漸放寬； 或是緬甸民主化會跨進一大步落座於第一象限（P4-2），轉變為政治民主的 狀態，也即是真正落實民主政治轉型，以及進行朝野對話的改革。

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緬甸2012國會補選的分析

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雖然作者做出了樂觀的詮釋，但9年之後的政變，卻打破了這一切，為什麼呢?
翁山蘇姬的名聲下跌、軍政府耐不住性子、疫情的發展，這些是我們很難猜測的

〈緬甸憲政體制之探討—從翁山蘇姬任國務資政談起〉呂嘉穎、徐正戎

1. 前言
   2016 年，翁山蘇姬所推派的碇喬當選總統後，看似全面執政的翁山蘇 姬，卻開始正視到軍方權力仍藉由憲法的「限制」，主動或被動的牽制著 翁山蘇姬政權在行政權上行使的完整度。同年 6 月，翁山蘇姬在原先所具 外交部長的角色之外，又獲議會同意使其擔任「國務資政」職位。雖然眾 所皆知，翁山蘇姬為緬甸實質上的領導人，但該職位之創設，其實也帶給 翁山蘇姬在行政權行使上的一個法理依據以及正當性
   
   然而從憲政體制上來看，緬甸應屬總統制，但在國務資政職位的影響 下，似乎原先憲法賦予總統的權力，產生了被分享的情況。另一方面，其 憲法第 16 條說明了總統為國家元首及行政中心，照理來說，各國元首若需會面、協商，所碰面的對象在無特殊情況下，應為國家最高領導人，但 迄今多數他國總統、總理或具有實質權力的領導人，所欲接觸的緬甸官 員，卻非選舉出來的「總統」，而是「國務資政」或總統制下的「外交部 長」－翁山蘇姬。此種弔詭的憲政運作實際情形，亦使得緬甸當今憲法所 形塑的憲政體制，並無法單一的歸類為總統制、議會內閣制，或是第三波 民主所興起的半總統制
   
   本文試圖對緬甸憲政體制進行探討，希望能從規範 層面與實際情況兩個角度分析，現行緬甸若是自詡為民主憲政國家，那麼 應隸屬於何種憲政體制之下較為合理？
2. 從規範面論憲政體制
   從條文中亦可知在緬甸總統 為最高行政首長，縱然軍隊仍取得部分行政權限，但在規範面上，最高行 政權仍為總統所獨有。且其餘條文中，無論是總統可能因違憲等事件，受 到議會彈劾卻無相對應解散權，或是相關的人事任命權為總統所專有，都 能顯現出緬甸在 2008 憲法中確實屬於總統制的情況
   以行政權一元化或二元化區分憲政體制，可以發 現緬甸憲法第 199 條中所說明，總統具有最高行政權，而這個行政權亦非 與他人分享，因此並非半總統制。另同法第 58 條亦說明了總統在行政權 上的最高地位，故並不符合圖一中內閣制最高行政首長非總統的態樣。再 者一元化行政權體系下，總統具有行政部長的任命權，在政策施行上能透 過人事任命而形成一體化的決策機制，而這種情況也於憲法第 232 條中體 現之
1. 緬甸 2008 憲法中有關憲政體制之規範
   
   
3. 國務資政法案所產生的影響
   從權力結構面上來看，國務資政的權力排序在規範面是低於總統 的，而其任期則與總統相同，以五年一任的方式重新聘任。但以實際層面 觀之，現今國際社會多半認以翁山蘇姬作為代表緬甸的領導人，且具實質 上的權力，而翁山蘇姬本人在總統大選前，亦公開表示將成為「凌駕」總 統之上的掌權者。這種影響並非僅是國務資政角色所帶來的連結，無論 在議會多數黨領導，或以關鍵政策決定權視之，都能發現翁山蘇姬所掌握的權力遠高於總統的情況
   雖然翁山蘇姬任職國務資政，確實對緬甸憲政體制產生一定程度的影 響，使得該角色定位受到質疑，而有違憲之虞。憲法為國家根本大法，在 法律位階上的最高性無庸置疑，也因此若國務資政與總統意見相左時，當 總統堅持己見不予退讓，翁山蘇姬是否願意接受總統意見而甘於屈居次 位？又或者是總統為維持法統上的正當性，而將橫跨行政、立法兩權的國 務資政一職解除，翁山蘇姬又能以何種方式救濟或不承認該項結果？
4. 緬甸 2008 憲法之特色與爭議
1. 名符不實的總統制
1. 第 203 條 中，所陳述的總統須對議會負責，採行總統制之國家，行政權與立法權是 抗衡態樣大於合作，在行政權的權力來源屬於民意而非議會時，亦然說明 了行政權不須對立法權負責，而這也是緬甸 2008 憲法中，與總統制最不 相符的內容
2. 從選舉模式論之，緬甸總統產生的方式並非直接民選，而是透過 議員間接選舉產生，此種方式與實行總統制的美國總統，藉由選舉人團投 票產生的情況不同。
3. 一般民主憲政國家，最高軍事統治權（無論是名義上或實質上） 皆將其視為最高行政首長所有，但緬甸 2008 憲法卻明確地將軍方權力獨 立於行政權之外，甚至同時具有行政及立法兩種權力，當軍方藉由憲法第 20 條，以維護憲法為由發動政變時，透過民主制度選舉出的政府、議會則 因此失去執政權力
2. 權力衝突下的矛盾
1. 二戰後，由於佛教、穆斯林的對立與衝突，造成了緬甸部分激進份 子，以宗教抗爭為名行反抗獨立之實，而這種情況產生的原因在於，長久 以來外國勢力透過不同種族間的矛盾，藉此得到己身想要得到的利益
2. 由於其憲法將軍權獨立，使得執政者並無法有效的以政策 （或法律）管控軍方，因而造成軍方與少數民族，常為了個人利益或種族 獨立，不斷發生攻擊事件，但非軍方體系下的執政者，並無法亦無力對這 種情況有所置喙。
3. 而翁山蘇姬本人對於緬甸憲政體制，所帶來的影響與衝擊，其實是遠 高於軍方及宗教的，在緬甸憲法內所述明的「最高行政首長」及「緬甸代 表者」，都於選前翁山蘇姬所發出的聲明，以及選後為其所開「國務資政」的 「巧門」，而使總統似乎成為了翁山蘇姬的「下屬」，而這種情況也能從各 國元首「直接」接觸的對象中窺見一二。
5. 結語
1. 以半總統制作為憲政體制之根本
   縱然翁山蘇姬政權取得絕大多數支持，但在現行憲法限制下，仍無法 親自參選總統，但當國務資政一職設立後，其所擔任的角色對於緬甸來 說，除了將事實上的領導角色合法化之外，另一方面亦能藉此親自參與行 政決策。
   
   半總統制確實為其所必須考量的憲政體制。理由在 於，半總統制下總統之外的另一行政首長，事實上所享有的權力與現今其 所享有的權力近似，當這套體制逐漸被人民所信賴，或成為一種行政權力 使用上的慣例，使用半總統制僅是將實際情況以憲法框架加以合理化，而 非將總統制廢止或施行內閣制，如此可避免軍方以毀憲亂政之由，對翁山 蘇姬政權予以推翻。 
2. 逐漸稀釋軍方實質影響力
   一蹴可幾的將軍方影響力排除，必然造成軍方的反撲，所產生的影 響可能使得緬甸好不容易得來的「民主」毀於一旦，故翁山蘇姬除以半總 統制為思考，逐漸將權力轉移至國務資政上，或能藉由外交部長等職位，請 求他國予以協助，待軍方部分人士願意輸誠後，重新修改憲法，使其民主 制度更加完善。
3. 權責明確化
   若從權力之賦予與責任的關聯作為論述，首先須將行政首長產生之方 式明確區隔，如此在權責考量上，才能究其施政失宜之責，並賦予相對高 度的權力。

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從翁山蘇姬任國務資政，來討論緬甸憲政的體制

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看起來很像是在討論緬甸憲政，但感覺是在分析翁山蘇姬擔任國務資政背後的盤算，為了防止一再的政變，又不須觸及到修憲，便是弄出一個國務資政來架空總統(既然我不能當總統，那就把總統的權力拿過來)，當然可能會有民主獨裁的疑慮，但是在軍方掌握軍權底下，自然是無需顧慮，西方國家要做的就是給予翁山蘇姬絕對的信任跟支持，而不是詆毀與懷疑。要是後者，最終只會削減翁山蘇姬的勢力，最終獲得權力的只會是軍方，對支持民主的西方來說絕不是好事

〈軍人勢力對緬甸新政局的影響：「式微」或「延續」？〉司徒宇

1. 前言
   翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）領導的全國民主聯盟（the National League for Democracy, NLD）分別於上、下議院獲得 135 席與 255 席，而代表軍 系勢力的「聯邦鞏固與發展黨」（the Union Solidarity and Development Party, USDP）僅各獲得 12 席與 30 席。全民盟不僅贏得緬甸國會多數席 次，更具備完全執政的條件，躍升成為緬甸第一大黨。
   而全民盟黨員—丁覺（U Htin Kyaw）與班提育（Henry Van Hti Yu） 則分別獲得下議院與上議院提名支持，於 2016 年 3 月順利當選成為緬甸 自 1962 年以來首位民選文人總統與第二副總統。另外，翁山蘇姬雖受限 於緬甸憲法，失去參選總統的資格，卻也出任外交、教育、電力能源與總 統府等四個單位的部長，往後將可直接參與甚至主導國家重要政策的制 訂。在此情況下，國際輿論普遍看好緬甸選後政局將趨於穩定，且軍方的 影響力可能日漸「式微」
   
   本文期望藉由緬甸非制度性（軍人）與制度性（行政、立法、司 法）要素的互動探討，形塑緬甸當前國家政治的結構，進而分析、預測此 結構將為緬甸新政局的發展帶來何種影響。
2. 文獻回顧
1. 新制度主義的理論內涵
   新制度主義作為對行為主義的反動，嘗試汲取舊制度主義與行為主義 的優點，並修正二者的弱點，從中得到新的研究方向與啟發。例如：新制 度主義承襲舊制度主義著重結構與歷史因素的分析優點，卻改變了舊制度 主義過於整體、靜態的研究取向，及其在理論建構方面的缺乏。再者，新 制度主義吸收行為主義在動態科學方法與理論建構上的優點，卻未如行為 主義忽視制度的重要性，反而進一步將傳統制度所定義的範圍更加廣 化、深化。
2. 緬甸軍人勢力「式微」和「延續」的觀點
1. 「式微」觀點
   持「式微」觀點者，多半由 2015 年大選結果出發，表 示從開放競選的席次比例中可觀察到，全民盟已獲得全國性的支持，躍升 為緬甸國會與地方議會的第一大黨，代表民心思變的政治氛圍已轉換成支 持改革的實質選票。儘管登盛於 2013 年訪問美國時表示，軍方未來仍會 在政府內扮演特殊角色，但 2015 年大選結果顯然說明，緬甸之春的政治 改革仍在持續且難以逆轉，在此情況下，軍方未來的影響力勢必不若以往。
2. 「延續」觀點
   主要從「憲政體制」說明軍方如何在 敗選後繼續擁有對緬甸新政局的影響力。國際危機組織於 2015 年針對緬 甸大選結果及其影響發佈的報告便指出，代表軍系勢力的鞏發黨雖是大選 的輸家，但軍方卻是贏家，因為選舉結果符合它們的中長期目標，此些目 標包括：發展對美戰略關係以平衡中國影響力，以及提升軍方低落的國內 聲譽等。然而，這並不表示軍方不在意選舉結果，它們對全民盟的執政能 力高度懷疑，也擔心翁山蘇姬太過親近西方（特別是曾經殖民緬甸的英 國）。但軍方已利用過去執政的優勢，將其影響力和主導權載入憲法，無 需倚靠任何政黨支持來鞏固其特權；換言之，儘管軍方對大選結果感到失 望，但其利益並未受到實質的負面影響，且軍方允許選舉自由進行，並在 選後促進政權的和平過渡，皆對其樹立開明形象，恢復與西方國家的合作 關係大有助益
3. 研究架構圖
   
   
   
   
3. 軍人在緬甸「行政」的角色
1. 尼溫（Ne Win）
   尼溫於 1962年上任後，立刻廢止 1947 年憲法，25並任命 17 名軍事將領組成「革命委 員會」（Revolutionary Council）取代原有文人政府，形式上是委員會制度，但 實質上由尼溫一人主導，杜絕一切反對聲音。尼溫更同時解散國會，將行 政、立法、司法三權交由革命委員會控制 
2. 蘇貌 （Saw Maung）
   蘇貌於 1988 年上任後，亦仿照尼溫的革命委員會成立了「國家法 律 與 秩 序 恢 復 委 員 會 」（ the State Law and Order Restoration Council, SLORC），該會表面上由 19 名軍事將領組成，共同負責制定國家 政策，但實際仍由蘇貌一人主導決策，核心目標就是鞏固軍事執政團以及 蘇貌本人的領導地位
3. 丹瑞
   蘇貌雖於 1992 年被迫辭職，但繼任領導人丹瑞仍延續過去獨裁手 段，特別是他在 2007 年 9 月 3 日強力干預國家議會運作，通過自行設計 又符合軍方利益的修憲架構，美其名是為 2010 年 11 月的國會議員選舉鋪 路，但實際上是要讓軍方永遠合法的主宰緬甸政局。因為該架構中明白指 出：一、緬甸未來總統須具備處理高階軍事事務的能力；二、各區（邦） 的議員候選人應由該地之軍事指揮官提名；三、應任命軍事官員到各級行 政體系內；四、當國家面臨暴力威脅或分裂危險，軍事最高指揮官有介入 處理的權力。
   最後，此部新憲在軍政府嚴格控制下，於 2008 年 5 月強迫 民眾公投通過，雖然獲得 92.48%的贊成票，但進度與過程全由軍方操縱。換 言之，儘管 2008 年憲法成為日後緬甸政治運作的基礎，卻也讓緬甸擺脫 不去軍人干政的夢魘
4. 2016 年的政權轉移也為緬甸行政體系帶來重大改 變，最明顯的是舊有鞏發黨政治菁英的「被邊緣化」。緬甸本屆新政府具 有三大特色：
1. 部門大幅縮減
   上屆登盛政府設立 36 個行政部門，而本屆新政府為提高政府效率、減少國家開支，將其精簡合併為 21 個部門，並 新設「民族事務部」，企圖分散「邊境事務部」在少數民族議題上的主導 權
2. 由多黨派與社會精英共同組成聯合政府
   過去清一色由軍系人 馬擔任政府部長的情況已不復存在，全民盟也並未憑藉強大民意支持獨攬 行政大權，反倒為緩解利益紛爭、避免政治極化現象，乃調動多方資源共 同治理國家
3. 翁山蘇姬成為「超級部長」
   其於新政府上任之初，同 時擔任外交、教育、電力能源與總統府等四個重要單位的部長，不僅對國 家未來走向有極大的影響力，亦可介入與民眾生計相關的政策規劃
4. 軍人在緬甸「立法」的角色
1. 總統選舉方式
   緬甸並非內閣制國家，國會兩院選舉結果底定後，非由 下議院多數黨領袖出任內閣總理，而是由上議院直選議席、下議院直選議席與兩院軍方指定議席，三方各推出一名總統候選人，再經兩院全體議員 投票，得最高票者為總統，其餘二位則為副總統。
2. 《國務顧問法案》
   根據此法，緬 甸設立了「國務顧問」（State Counselor）這個新職務，並由翁山蘇姬出任。儘 管佔有 25%下議院議員席次的軍方代表全都投下反對票，並發出譴責欲抵 制投票結果，由軍方推舉的新任第一副總統敏瑞（Myint Swe）也表達對「國 務顧問」一職與總統地位同等，可能牴觸憲法的擔憂；但最後法案仍然通過，並由總統丁覺於 2016 年 4 月 6 日正式簽署同意。根據《國務顧問法 案》，國務顧問的任期與總統一樣，皆為五年；而設置此職之目的在實現 國家和平繁榮，並發展市場經濟與聯邦制度。翁山蘇姬得以向政府各部會 與組織尋求建議與諮詢，其負責對象是聯邦議會，職權類似總理或者首 相，可以執行跨部會工作，擔任行政與立法部門之間的橋樑
5. 軍人在緬甸「司法」的角色
1. 1974憲法
   緬甸自 1962 年的軍事政變後，第一任領導人尼溫雖廢止 1947 年憲 法，將行政、立法與司法三權交由革命委員會控制，但其政權始終沒有合 法性基礎；為彌補此憲政缺憾，尼溫就在 1974 年 1 月頒布新憲法，賦予 其實施軍事獨裁的正當性及合法性
   
   就司法層面而言，1974 年憲法當中 規定成立「國家權力中央機關」（Central Organs of State Power），負責執行 國會通過的所有法案及工作，其中包含四個委員會：
   一、部長會議（The Council of Ministers）
   二、人民司法會議（The Council of People‘s Justices）
   三、人民律師會議（The Council of People‘s Attorneys）
   四、人民檢察會議 （The Council of People‘s Inspection）。
   不過，在這四個委員會之上，還有 一個憲法明定的最高治權機關－「國家評議會」（The Council of State），此 會有指揮、監督、協調中央及地方各級政府工作的權力，但其成員如何產 生和任期長短並未被規範。顯而易見，尼溫的目的是運用此機構鞏固其獨 裁統治
2. 2008憲法
   丹瑞於 2008 年主導通過的緬甸新憲，其中雖針對司法機 構設置了最高法院、軍事法庭、憲法法庭等部門，但實際上司法審判仍全 由軍政府控制和干預，有關單位並無獨立的審查權。而緬甸扭曲的司法體 系，不僅使政治異議人士倍受嚴重打壓，經常以莫須有的罪名遭到逮補，也 造成緬甸政治改革與民主推展的結構性障礙，翁山蘇姬便長年因司法迫害 遭受監禁，而無法參與緬甸政治與民主化過程
6. 結 論
1. 軍人勢力對緬甸三大制度層面的影響
   
   
   
   

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討論2015緬甸大選後，軍人勢力的增減

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我是覺得在軍隊國家化之前，或仍有地方武裝之前，軍人勢力永存，只要一天軍人勢力存在，政變就永遠存在，宵想跟軍人一同民主很困難，民主化十年後的2021又政變了
1990政變-2011開放-2021政變，快變成跟泰國一樣的輪回了

〈戒律式民主的脆弱轉型：緬甸2015年國會大選的意義〉楊昊

1. 前言：帶動政治改革的緬甸之春 
1. 2010年
   2010 年緬甸的政治發展至關重要。時任軍政府總理登盛（Thein Sein）啟動的軍政府自我轉型，突如其然地開展「去軍政府化」，其意在確保既得利益團體的政治正當性 與政權永續性。同年 4 月，握有要職的高官幾乎均辭去軍職，隨後成立了「聯邦鞏固 與發展黨」（the Union Solidarity and Development Party，簡稱鞏發黨），該黨 6 月間經 聯邦選舉委員會（Union Election Commission）認可為有效政黨，準備投入當年度的國 會大選。
2. 「緬甸之春」（the Burma Spring）
   促成緬甸之春的內生性動力主要來自三股力量：政治性的反對動力、社會性的需 求動力、及制度性的改造動力等，這三股力量彼此牽引、相互影響
1. 翁山蘇姬 帶領的全國民主聯盟長期對抗軍政府，始終被視為緬甸民主化進程的重要推手。這種 企求政治改造的意識形態，以翁山蘇姬個人形象與領袖魅力為包裝，目的在進入體制 並贏得政權，以打造更為公平、自由與民主的新緬甸
2. 源自民間 社會的日常生活政治（the politics of everyday life）。隨著鎖國時期結束，緬甸國內市場 與社會快速開放，民心思變的情況快速轉換成社會性的需求動力。這些來自民間的呼 聲，希望政府能爭取更充裕的經貿機會與外來投資，而民間社會對經濟發展與社會穩 定的需求，正成為醞釀政治民主與改革的基礎
3. 緬甸現任總統登盛對於軍政府的自我改革，及相對於 歷任軍事將領的開明改革政策，是開啟緬甸之春的制度性改造動力。2012 年，登盛在聯合國大會（UN General Assembly）公開重申緬甸正經歷「不可逆轉的政治變革」，並 強調這將牽涉到「複雜且繁瑣」的轉型過程。
2. 只是開始：緬甸政治發展的緩慢改造
   當前的緬甸儘管已不再是 Richard Cockett 形容的「由警察國家監控著衰敗經濟的 封閉體系」，但在短期內要徹底改善全盤政治局勢，仍非易事。以上兩個評比指數在 2010 年至 2015 年期間的變遷趨勢，證實了國際媒體縱然對於緬甸政治改造有大幅度 的正面報導，但實際上緬甸政局卻囿於國內政治社會結構限制，正處於緩慢改造的階 段。其中最關鍵的因素係鑲嵌在制度中的各種透明的不正義，及其對緬甸政治民主化 的箝制。
1. 失敗國家指數
   
   
   
   
3. 透明的不正義：憲政體制對緬甸民主化 進程的局限
   在 50 年的軍政府主政下，歷經了「國家法律與秩序恢 復委員會」（State Law and Order Restoration Council, SLORC）與「國家和平與發展委 員會」（State Peace and Development Council, SPDC）等臨時性寡頭機構的統治。這些 寡頭機構利用執政優勢，將各種符合其利益、確保其永續執政優勢的設計，分別置入 緬甸的政治架構與憲政體制中，形成了各種「透明的不正義」。
1. 緬甸民主改革受到軍政府的操作，以透明的不正義政治架構框限了民主改 革的可能性。
1. 民主路徑圖（roadmap for democracy）
   軍政府總理欽紐（Khin Nyunt）2003 年宣布了一份民主路徑圖（roadmap for democracy），名義上看來，此路徑圖係軍政府為人民設想的架構設計，一方面回應 國際社會對於緬甸政治改革的期待，另一方面也藉著這份路徑圖實質強化國家和平與 發展委員會的正當性與不可取代性。
   此一路徑圖包括了七個階段：
   一、重新舉行延宕 許久的國民會議（National Convention）
   二、待國民會議成功舉行後，逐步執行必要 進程以促成戒律式民主國家（disciplined democratic state）
   三、根據國民會議的基本 原則來制定新憲法
   四、透過全民公投來通過新憲
   五、根據新憲法舉行自由與公平 的國會大選
   六、依據憲法召開國會
   七、由國會選出國家領導人，建立一個現代、 發展與民主的國家
2. 就緬甸的憲政架構來說，前述寡頭機制將軍方的角色與影響力明確融入憲 政體系中，從而將軍系勢力打造成緬甸政治改革的關鍵否決者（veto player），特別是 在與國會構成、總統選舉、國防安全等關鍵職位的安排、及緊急狀態的法律規範等方 面。
1. 緬甸憲法第 74 條規定立法機構（國會）的組成包括選舉競爭與軍 方指派等兩種途徑
2. 第 119 條 b 款另規範軍方指派的國會議員（下議院或稱人民院， House of Representatives，緬文為 Pyithu Hluttaw）不得超過 440 席中的 110 席
3. 針對總統選舉，根據緬甸憲法第 60 條規定，總統與副總統均由總統選舉人 團（Presidential Electoral College）選出，總統選舉人團分別由國會上議院（或稱民族 院，House of Nationalities，緬文為 Amyotha Hluttaw）、下議院及軍方代表三個團體提 名後投票選出。
4. 憲法第 59 條 f 款，係針對「總統與副總統候選人資格」規定「候選人的 雙親、配偶、合法子女與其配偶不得為外國籍」。此一條款限制了翁山蘇姬參選總統的 資格。
5. 安全等職位，根據緬甸憲法第 232 條 b 款的規定，聯邦國防部長、內政 部長與邊境部長係由軍方指派，如果總統欲指派相關聯邦部長，亦需與軍方最高領導 人協商人選
6. 根據緬甸憲法第 40 條的規定，只要國家陷入緊急狀態，無論是危 及人民的生命財產或者是造成聯邦分裂的緊急事件爆發，軍方最高領導人將有權利以 保障憲法之名，接手（take over）施行國家主權。
4. 反對勢力的勝出：2015 年大選結果的意義
   2015 年 11 月 8 日，緬甸舉行國會上議院、下議院、地方議會及族群部長的全國大 選。上議院共 224 席，其中 56 席為軍方指派，僅 168 席開放選舉；下議院共 440 席， 同樣有 110 席為軍方指派，不過由於部分選區爆發武裝衝突事件，聯邦選委會取消了 相關選區的選舉，因此本次下議院選舉僅開放 323 席；其他諸如地方議會與族群部長 的選舉，共計 644 席與 29 席。整體而言，本次大選共有 1,171 個席次開放 91 個註冊 政黨與獨立候選人投入競爭。
1. 緬甸 2015 年大選結果統計
   
   
   
   
2. 全國民 主聯盟在上、下議院中獲得全國性的支持，說明民心思變的政治氛圍轉換成支持改革 的實質選票，但也凸顯了少數族群政治對於全國民主聯盟仍存有不信任。以下議院為 例，全國民主聯盟席捲仰光省，取得 45 個席次中的 44 席。不過，該黨在全國最多席 次的撣邦，卻僅獲得 48 席中的 12 席，敗給鞏發黨的 15 席
3. 按照總統選舉人團的制度設計，全國民主聯盟將能提名屬意的總統與副總 統候選人，而翁山蘇姬本人更在選後強調，其未來的地位將凌駕新總統（above the president），繼續推進緬甸的民主改革
4. 國際輿論雖看好緬甸選後政局的民主之路，但仍不乏對於情勢失控的憂 慮。特別是當翁山蘇姬的權力凌駕憲政體制，未來緬甸軍方勢力將可能以捍衛憲法之 名，啟動各種逆襲的舉措，包括藉宣布國家緊急狀態而奪回權力等政治安排，這些都 將危及緬甸民主的脆弱轉型，甚至倒退回 1990 年代的緊張態勢。選後包括國防、內政 與邊境部長等安全要職均由軍方指派，此一權力分配失衡的局勢，將形成緬甸新執政 黨與舊保守勢力之間引爆衝突的焦點。
5. 結 語
   對軍方來說，全國民主聯盟勝選後，翁山蘇姬多次尋求與國內重要派系間的和解 與溝通，12 月初甚至獲得了前軍事獨裁者丹瑞（Than Shwe）的支持。這項保證是否 代表著軍方的完全臣服，或只是預示了軍方派系未來可能的分裂，將成為影響緬甸政 局未來政局走向的關鍵
   
   對人民而言，大選後的新政府將代表著緬甸政治新局的政治許諾，無論是戒律式 民主的終結或者是戰略式民主（strategic democracy）的開始，緬甸政治改革都將難以 逆轉。然而，這並不意味著緬甸民主之途自此順遂。各種存在已久的社會問題，如少 數族群衝突始終懸而未決、大選期間羅興亞族（Rohingya）被剝奪的政治與社會權益 再次浮上檯面、加上近日緬甸北部帕坎鎮（Hpakant）的玉石礦區死傷重大事件牽涉到 軍方的經濟利益，都將成為緬甸新政府亟需因應的治理挑戰。 

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介紹了2015緬甸國會大選的意義

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可以當作2015大選的觀察報告

〈「緬甸式」民主化： 正當性、政權轉移、與政治改革〉孫采薇

1. 前言
   自從 1962 年便落入軍事威權統治的緬甸，在 2003 年提出「七步走民主路線圖」 後，其政治改革進度便一直處於「只聞樓梯響，不見人下來」的狀態。然而，軍政府 在 2008 年舉行公投通過新憲法，規定緬甸將實行多黨制民主與市場經濟；接著在 2010 年 11 月 7 日，舉行自 1990 年以來首次的聯邦與地方議會大選
   
   本文主旨在解讀緬甸自 1948 年獨立以來的政治發展，並將 2011 年以降的政治改革放在威權政體尋求政治正當性的歷史脈絡中來觀察，而認為當 軍政府的國內正當性鞏固工程在本世紀初面臨因經濟困境所產生的瓶頸，而需要國際 正當性的加持以及外資挹注之時，政治改革作為其獲得國際正當性的最重要來源，便 勢在必行
2. 威權政體的政治正當性基礎與政權轉移
1. 政治正當性（political legitimacy）
1. 依據 Seymour Lipset 的簡單定義，政治正當性（political legitimacy）是一個政權創 造並維持被治者心中「現存政治體制是最適宜此社會」之信念的能力。
2. Muthiah Alagappa 並主張正 當性基礎存在四項要素，包括共同規範和價值的創造、依循既定規則獲取政府權力、 權力運作遵從既定限制且目的在有效促進人民集體利益、以及得到被治者的同意
3. Leslie Holmes 在比較共產體制與後共產政權時，曾頗有系統地歸納出 統治者可透過 10 種正當化模式尋求政權正當性，其中涉及國內正當性的包括依循舊傳 統（如天賦王權、歷史文化習俗）、個人魅力、目標理性（具備最迅速有效達到目標的 能力）、官方意識形態（如民族主義或愛國主義等）、新傳統（如轉換前任領袖的個人 魅力與支持來正當化現任者的統治與政策）、執政表現、以及法律理性（如法治與民主 選舉）等 7 種價值基礎，而涉及國際正當性的則包括他國與國際組織的正式認可、非 正式支持（包括經濟人道援助或實質經貿往來）、與骨牌效應等 3 種基礎
4. 比較言之，民主政權因其最核心的正當性基礎為法律理性（法治），使得其當面臨 正當性危機時，可以透過制度化的管道（如選舉），重獲政治正當性──或相對平順地 轉換政權。但非民主政權因法律理性的不足，使得其正當性的維持複雜許多
3. 獨立後緬甸政府的正當性基礎變遷與政權 轉換：宇努與尼溫時期（1948~1988）
1. 宇努時期
   緬甸在 1948 年 1 月 4 日脫離英國的殖民統治而獨立，並依前一年與境內主要少數 民族所簽署的「彬龍協議」（Panglong agreement）沰採行聯邦制，政治上則施行自由民 主代議制度，由左傾的民族主義政黨「反法西斯人民自由聯盟」（Anti-Fascist People’s Freedom League, AFPFL）領袖宇努（U Nu）擔任首任總理。
   
   依據 Holmes 的清單逐 項檢視，則宇努政府的「正當性基礎」，包括與英殖民帝國以及日本軍國主義抗爭而獲 得獨立的民族主義光環（舊傳統）、得到少數民族認可的中央治權（國族主義意識形 態）、奠基於人民主權之上的議會政治（法律理性）、社會主義（目標理性）所承諾的 邁向繁榮平等的目標（執政表現）、以及國際社會的承認與經濟軍事援助（正式認可與 非正式支持），這些條件使得宇努政府通過緬共叛亂以及克倫族要求獨立的挑戰，而能 持續執政。
2. 尼溫時期
1. 1958 年 9 月底，在仰光發生「人民鬥爭」（People’s struggle）抗議活動後，宇努宣 布由尼溫（Ne Win）將軍接管政府並維持法治，這顯示軍派的得勢
2. 尼溫於 1962 年發動政變，緬甸自獨立以來所實施的民主政體正式「置換」到軍事獨裁 政權。
3. 1974 年，緬甸通過新憲法，正式確定緬甸為社會主義國家、採行總統 制、而尼溫的社會主義綱領黨（Burma Socialist Programme Party, BSPP）為唯一合法的 指導政黨。其後尼溫依新憲法重新被選為總統，其獨裁政權的正當性便因此得到「法 律理性」的終極背書。
4. 1988 年 3 月起，緬甸首都仰光發生多次以學生為首的大型群 眾示威運動，要求政府進行改革以挽救經濟危機，雖遭到軍方的暴力鎮壓，學運卻在 6 月達到高潮，並迫使尼溫於 7 月宣布辭去社會主義綱領黨主席職務。其後緬甸政局 陷入一片混亂，直至蘇貌將軍（Saw Maung）在 9 月 17 日發動軍事政變，成立「國家 法律與秩序恢復委員會」（State Law and Order Restoration Council, SLORC），以軍事執 政團的領導方式掌政，尼溫政權遂正式告終。
3. 緬甸獨立後諸政府正當性的取得與喪失
   
   
   
   
4. SLORC/SPDC 的正當性瓶頸與「民主化」： 國際正當性、經濟發展、與政治改革 （1988~2010）
   緬甸的國際正當性，在 1988 年後遭受很大的打擊。在學生示威遭到軍方暴力鎮壓 的新聞曝光後，日本、西德、與美國等三個緬甸最主要的經援國家，均立即宣布中止 對緬援助計畫，以待後續政治改革。炄為排解國際壓力， SLORC 政府宣布於 1990 年 舉辦國會大選，卻不料在此次大選中，以翁山蘇姬為首的全國民主聯盟大勝，得到近 60%的支持率並奪下 80.8%國會席次（485 席中的 392 席），而軍方支持的國家團結黨 （National Unity Party, NUP），僅得25%的支持率與2%國會席次（10 席），因此軍方拒 絕接受選舉結果，宣布戒嚴，並對民主派人士進行整肅。炑自此美國開始一系列更嚴厲 的制裁，而西方國家與美國主導的國際組織，也相繼對緬實行制裁措施。至於美國與西方 社會對緬甸的制裁，對於新成立的 SLORC 政權而言，是國際政治意義大於經濟意義
   
   由於西方國家對緬甸軍政府採取孤立政策，亞洲鄰近各國對緬甸的政治狀況又 採取不干預以及較消極的關注態度，加上軍事威權政體對媒體與社會各層面的高度控 制，因此自 1988 年以降，緬甸真正成為一個相當封閉的國家，外界難以近距離深入觀 察其國內政治的發展與政治勢力的運作，而只能從官方片面釋出的訊息、異議人士團 體的地下消息傳遞網絡、或是其他非政府組織的報告中，一窺該國政治發展的可能走 向。不過，從這些有限的資訊中，外界在 2010 年前後，其實並看不出緬甸軍政府為何 會願意在 2011 年將政權和平移轉至民選政府
1. 本世紀初開始，明顯的經濟困局使得軍政府執政正當化過程遇到難以跨越 的瓶頸，而改革的壓力不單單來自國內，也來自於東協與中國
1. 在成為東協會 員國後，緬甸與其他國家逐漸擴大的發展差距不但使軍政府覺得難堪，也讓其他會員 國愈發憂心，他們既怕緬甸經濟落後成為東協成長的絆腳石，但自 1998 年以降，東南 亞主要國家在數次經濟風暴以及天災人禍後忙於重振國內經濟而無暇顧及緬甸，是以 他們更怕緬甸經濟成長主要來自於過度依賴中國。不論是期望緬甸經濟成長或降低中 國對緬甸的影響力，都必須引進西方國家與跨國經濟集團的外資與貿易，而這個前提 是美國與西方社會對緬終止制裁措施；而終止制裁的前提，卻是人權紀錄的改善、公 民權的維護等政治層面的所謂「民主化」改革。
2. 從中國的角度而言，自從經濟成長成為其施政優先目標之後，一個經濟繁 榮與社會穩定的緬甸，不論是對其邊境安全、或是西南各省開發計畫的落實，都是有 利無害；反之，一個腐敗無效能並且過於殘害人權的緬甸政府，卻很容易在西方國家 與之為敵的過程中，使得中國陷入是否要為了保護小老弟而得罪全世界的窘境。事實 上，早在 2007 年，中國在聯合國否決一項譴責緬甸人權現狀的決議草案時，便同時向 緬甸施壓，要求其加強與國際社會合作以及加快改革步伐；其後也擔任中間人，希望 能改善緬美之間的緊張關係，包括在同年 7 月，於北京邀請美國負責東南亞事務的副 助理國務卿約翰（Eric John）以及 3 名緬甸高層官員舉行秘密會談。此後不論是在番 紅花革命、納吉風災、釋放翁山蘇姬、或是修憲進程等事件上，中國多是站在與西方 一致的立場，不時對緬甸軍方高層施壓
2. 2007 年，因為政府突然取消燃料補貼而引發番紅 花革命，雖然很快被政府平息，但相似的場景應該讓不少政府高層為之心驚：1988 年 正是因為失敗的貨幣改革與農業政策，導致群眾示威與 SLORC 政權的上台（法律理性 基礎喪失），而若經濟狀況無法獲得改善，終將侵蝕原本好不容易爭取到的正當性基 礎，SPDC 政權也不可能無止盡的統治下去。而以政治改革換取國際承認，從而帶來經 濟發展希望的這一整套邏輯，對領導而言應該是很清楚的
5. 登盛政府的政經改革：成果與展望
   2011 年 3 月 30 日登盛總統宣誓就任以後，新的文人政府進行了一系列「民主化」 措施，頗令人耳目一新。這其中最具指標意義的，便是登盛於 2011 年 8 月 19 日與翁 山蘇姬面談並邀請流亡異議人士回國，後又於 2012 年 1 月 5 日讓全國民主聯盟成為合 法登記的政黨、而得以參與 4 月 1 日的國會補選
1. 翁山蘇姬與全民聯
   以翁山蘇姬與全民聯為首的反對派民主人士與以保守軍方勢力撐腰的登盛 政府之間的政治權力爭奪，是影響緬甸今後政局的第一變數。在 2012 年 4 月國會補選 的結果中，全民聯贏得 45 席中的 43 席，成為國會第一大反對黨。平心而論，此次補 選對緬甸國際活動空間以及經濟前途的提升，遠大於國內政治上的效應，尤其是翁山 蘇姬的勝出，的確有助於提升新政府的改革聲譽，向世界證明緬甸開放的決心，進而 促成西方國家解除對緬甸的多項制裁。然而，全民聯所得席次僅占國會總席次的 6%， 雖然因此正式成為體制內的制衡力量，卻無法改變緬甸軍方與執政黨掌控國會的態 勢。
2. 少數民族問題
   緬甸 境內少數民族與中央政府的關係，卻是緬甸政治最脆弱的「阿奇里斯腱」。雖然登盛政 府這兩年與境內主要少數民族武裝部隊間已達成停火協議，但這些協議的本質相當脆 弱，中央政府仍得持續與少數民族進行和平談判
   緬甸目前最大的 問題，便是其仍處於「脆弱國家」（fragile state）的狀態，沒有任何超越地方族群文化 忠誠的國家意識形態或民族主義概念；矷對於國家社會未來的願景，也是各有各的算 計，而沒有「共同的夢想」（collective dream）。祂因此當今緬甸政府的難題，也就在於 如何同時維持「民主選舉」並兼顧國家統一
6. 結 論
   不論是 何人當政，後續與邊境少數族群的談判，甚至各式經建計畫的施行，都少不得軍方的 支持。凡此種種，都意味著以軍方守護的「戒律式民主」概念與改革途徑的被認可── 軍方為國家守護者，是緬甸獨立以來根深蒂固甚少被質疑的舊傳統，而「戒律式民 主」原本是軍政府威權時代提出的有條件有限度改革的口號，看起來卻有成為「官方 意識形態」、甚至是「新傳統」的趨勢了。
   
   在2015大選之後，「軍方支持下的 平民政府」政權形態不但能進一步鞏固，其國內正當性基礎也將多元化（Holmes 7 項 國內正當性基礎將無所缺），而不會只靠經濟發展（「執政表現」）一項作為支撐。屆 時，即便其經濟成長指數或會因其融入全球體系愈深而愈易受國際經濟起伏所影響， 執政者卻也有其他 6 項國內正當性來源可以截長補短。而當短期的經濟危機不會遭致 立即的政治危機，則國際寄望以貿易往來推進緬甸進一步實質民主化的目標便更難以 實現；更甚者，基於緬甸對於其獨立自主性的重視，過度的國際壓力反而可能激起其民族意識與愛國主義，而這將會成為支持選舉式威權政體的另一正當性基礎來源

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本文試圖以 Holmes 所提出的十項「正當性基礎」以 及 Huntington 所提出的三種「政權轉換途徑」理論為基準，來解讀緬甸自 1948 年獨立 以來的政治發展，包括歷屆政府政權正當性的取得、崩解、與政權轉移方式，並探討 緬甸軍政府邁向「民主轉型」的原因

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從正當性來分析政權變化，覺得是可以學習的地方
但是如果有更多國內政局的刻畫就好了