〈緬甸軍政府轉型與民主化發展： 2012 年國會補選前後的觀察與分析〉陳怡君、宋鎮照

1. 前言：民主化萌芽抑或民主化新模式
   本文將以緬甸民主化歷史的進程和國會補選後的政策變化兩個層面 來闡述緬甸 2012 年 04 月 01 日國會補選對緬甸民主可能產生的影響。緬 甸民主化歷史的進程是以時間軸為起點，分析不同時期緬甸的民主政治樣 貌
2. 緬甸民主化的歷史進程與第三波民主論述
1. 歷史學派對第三波民主化相關的觀點和論述
1. 威權體制的解釋
1. 林茲（Linz）認為威權體制本身是一種具有過渡性質 的現象，它可能隨統治力量及社會結構的不同，而形成民主國家或極權國 家，因之將威權體制定位於是一種「過程」，視政體的變遷是一種「不可 逆」的狀態。
2. 到了晚近學者卻認為威權體制本身就是一種終極的發展形式，威權主 義的理論於是被廣泛的運用於研究開發中國家的政治發展。其原因是因為 近代國家政體的發展中，新興的開發中國家不斷的重複出現威權體制的狀 況。
2. 歷史學派
   歷史學派是從歷史演進觀點而來，主要分析政治體制的變遷。也就是 從「垂直」、「縱向」的觀點來研究分析政治局勢的演進，其重點在於菁英 的互動。因此，歷史學派認為民主化是政治菁英選擇的結果，而國內政治 菁英成員間的互動、結盟、採取的民主化策略才是民主轉型是否成功的關 鍵。此觀點又跟菁英轉型理論觀點相似。
3. 所以就歷史學派的觀點來看，緬甸國內政治菁英成員間，是否可藉由 互動、結盟、交換、權力分享、制衡、民意等影響，採取民主化策略順利 的民主轉型，2012 年 4 月的國會補選佔有相當大的形式象徵意義，且在此 次選舉中，翁山蘇姬提出法治，和平與修憲的三大主張，綜觀緬甸的民主 化歷史可發現，翁山蘇姬事實上掌握了緬甸民主化進程所需的重要核 心，但在面臨關鍵情況下，政府只要強勢不肯妥協，翁山蘇姬也只能讓步。不過，綜合而論，此次的國會補選或多或少都將有助於檢視、促進和影響 軍政府內部「質變」之狀況、政策改革、以及與外界的互動狀況。
2. 緬甸民主化的歷史
1. SLORC
   1988 年 9 月 18 日，以國防部長蘇茂將軍（Saw Maung）為 首的軍隊接管政權，成立「國家恢復法律和秩序委員會」（The State Law and Order Restoration Council，簡稱 SLORC），宣佈廢除憲法，解散人民議會 和國家權力機構。同年 23 日又將「緬甸聯邦社會主義共和國」改名為「緬 甸聯邦」（The Union of Myanmar）
2. SPDC
   1997 年 11 月 15 日緬甸政府宣 佈取消國家恢復法律和秩序委員會，成立「國家和平與發展委員會」（State Peace and Development Council，SPDC，簡稱和發會），並對內閣進行重大 調整。國家和平與發展委員係緬甸最高權力機構，主席兼三軍總司令丹瑞 將軍，為當時的現任國家元首。
3. 「民主路線 圖」（Roadmap for Democracy）
   2003 年 8 月欽紐被任命為總理後很快宣布了緬甸的「民主路線 圖」（Roadmap for Democracy）計劃
   
   
   
   
4. 「緬甸民 主運動」-「番紅花革命（Saffron Revolution）
   2007 年 8 月 15 日則發生了緬甸反軍政府示威運動，也稱為「緬甸民 主運動」，起因為「緬甸聯邦國家和平與發展委員會」（State Peace and Development Council）取消燃油補貼，軍政府能源部突然提高汽油、柴油、天 然汽油供應價格，提升幅度汽油高達 2/3，柴油高達 1 倍，官方說明提高 後燃油價格仍低於國際市場價格，也承認政府不堪承受對燃油大量長期財 政補貼，燃油價格上漲立即帶動物價普遍上揚，隨之而來是民眾的不滿情 緒，2007 年 8 月 19 日仰光市區出現小規模示威遊行，軍政府迅速平息示 威，9月18日起，仰光等多個城市發生僧侶遊行示威活動，經過一週時間，民 眾與年輕人也參與訴求開始涉及民主、政治等內容
3. 緬甸國會補選對民主化發展之觀察
1. 緬甸從 1988 年至今的歷史沿革與文獻
   
   
   
   
4. 緬甸內部民主化與國際勢力：可能遭受的阻礙
1. 影響緬甸發展的六大因素
1. 軍人領導集團的思維
   目前執政的政府領導集團，較之前幾屆 的軍界領導人，思想無疑更為開明、激進、務實、眼界更加開闊。他們主 張要改革，要開放，要發展，要前進，但同時卻擔心全方位改革開放之後，有 朝一日，緬甸的主權將再落入外人手中。在國內，又有翁山蘇姬反對陣營 的挑戰，軍政府也顧忌如果走向民主化後會喪失政權，甚至被清算鬥爭
2. 教育長期連貫的困難性
   於 1960 年代至 1980 年代之間，緬甸 政局不穩，緬甸多數高等學校因為政治鎮壓而時開時關，嚴重影響了高等教育訓練的正常發展與高等人才的培育。高水平的人才也無法源源不絕的 派送到各級政府機關，及各有關科學研究部門，甚至專業與實際產業發展 的脫勾，致使專業人力閒置或錯置，這對緬甸今後的政經發展與民主化進 程，都會造成不良的影響
3. 中央集權的缺漏
   緬甸採取中央集權，目前的緬甸從中央 到地方各級政府都掌握在軍人手中，中央作出決定後，下面各基層官員不 論情況如何，都必須執行照辦，不敢對有疑議或以為不妥的方案說一個 「不」字，各級官員奉公守法，對上唯唯諾諾、服服貼貼，對各項指令嚴 格執行。辦事過程中遇有緊急問題必須逐級請示，不得越級請示會報。各 級官員思想禁錮、畏首畏尾，不敢開放思想、以及創造性地開發新項目、新 產品。加上資金短缺，人才缺乏，高科技產品的研發很難在國內發展
4. 鎮壓國內民主聲浪的歷史紀錄
   過去幾十年來，緬甸軍政府曾多次 鎮壓過學生運動、壓制民主，長期軟禁民運領袖翁山蘇姬，因而在國際社 會上緬甸在世人心目中的國際形象相當不佳，加上歐美等西方國家長期對 緬甸施行經濟封鎖、禁運政策等經濟制裁，這些經貿制裁與人道物品的禁 運、加上國際援助的封鎖，對緬甸社會與人民傷害極深
5. 選舉制度的缺陷
   緬甸目前的主要政黨包括有全國民主聯盟 （Nation League for Democracy，簡稱 NLD）、聯邦鞏固發展協會（Union Solidarity and Development Association）、民族團結黨（Nation Unity Party，簡 稱 NUP）、撣邦民主聯合會（Shan National League for Democracy）等。未 來是否有可能出現多黨政治運作的趨勢，也是分析緬甸民主化發展的重要 指標。
6. 族群紛爭
   緬甸共有 135 個民族，其中較主要的緬甸民族共有 Kachin、Kayah、 Karen、Chin、Myanmar、Mon、Rakhine、Shan 等八種 民族。主要的少數民族包括有撣族（10%）、克倫族（7%）、孟族（2%）、克欽族、克倫尼族（1%）、欽族（2%）、若開族，以及印度人、孟加拉人、華 人（3%）， 緬甸華人為法定的少數民族
5. 結論：緬甸民主發展模式之思考
1. 緬甸民主化政策進程
   
   
   
   
1. 第一階段
   從 1990 年到 2000 年的軍政府強勢領導，不理會在野黨勢 力與國際勢力的影響。因此此階段會落在第三象限處，也即是緬甸民主化 處於封閉狀態，且社會是低經濟發展的情況
2. 第二階段
   從 2000 年到 2010 年，這段時期是新世紀開始到大選前的時 期，這是新世紀發展的第一個十年，全球化如火如荼地展開，而緬甸仍受到國際強權的經濟制裁與禁運，社會累積對軍政府政經表現不滿的抱 怨，此時期可以說是軍政府採取低姿態立場的低調妥協期，籌劃緬甸的民 主路線圖，替代尖銳對抗，這些觀察正好可以落在第三和第四象限的中間。
3. 第三階段則是 2010 年大選後至 2012 年國會補選之前（2012 年 3 月 31 日）的發展趨勢，出現緬甸軍政府移轉政權給文人政府，試圖降低軍政 府獨裁形象，登盛總統也向西方國家頻頻釋出善意，因此落於第四象限的 初期，外界由於緬甸的民主化有了契機，因此對緬甸的經濟制裁也逐漸降 低或是暫時撤銷
4. 從 2012 年 4 月 1 日補選後開始至今，這對緬甸民主化 來說，是好的開始。翁山蘇姬擔任國會議員後，國家民主形象有所改善，登 盛總統與翁山蘇姬頻頻到國外參訪，給予全世界對緬甸新的印象，吸引大 量國外投資、解除國際禁運限制、與流入更多的援助救濟，來改變多年來 封閉的緬甸社會與經濟
5. 國會補選的結果的確對於緬甸民主化添加了一些樂 觀的期待，至少已經彰顯了緬甸民主的萌芽象徵，但是到底會成為第四象 限中期 （P4-1），即是政治上仍為目前執政政府為主，但經濟上因為國會 補選後，翁山蘇姬當選的因素，導致國際上所賦予的經濟壓力逐漸放寬； 或是緬甸民主化會跨進一大步落座於第一象限（P4-2），轉變為政治民主的 狀態，也即是真正落實民主政治轉型，以及進行朝野對話的改革。

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緬甸2012國會補選的分析

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雖然作者做出了樂觀的詮釋，但9年之後的政變，卻打破了這一切，為什麼呢?
翁山蘇姬的名聲下跌、軍政府耐不住性子、疫情的發展，這些是我們很難猜測的