〈論議會透明化：以英國大倫敦市議會為例〉王保鍵

1. 前言 
   如何形塑議會透明度，本文認為應從「議事程序公開透明」及「民意代表清廉度」兩 個核心領域入手，前者指涉議員的「議事行為」，後者指涉議員的「操守行為」
   本文擬以英國大倫敦市議會（London Assembly）為參照個案，論證：（1）議會透明化 之內涵包含議員的「議事行為」及「操守行為」，而獲致議會透明化之途徑為「資訊充分公 開」；（2）議會透明化有助於強化立法權對行政權之監督機制。 
2. 理論分析與研究方法
1. 議會透明化之理論基礎
1. 國民主權原則
   國民主權原則（popular sovereignty），指涉「人民的意志」是所有權力的最終來源，即憲法是高於政府權，而人民是高於憲法
   國民主權之行使，表現於憲政制度及其運作之際，應公開透明以滿足理性溝通之條件，方能 賦予憲政國家之正當性基礎。
   受此國民主權原則之影響，議會議事程序應滿足「程序公開透明原則」，惟有議會議 事運作之公開透明化，方能「滿足理性溝通」之要求
2. 深化民主參與
   事實上，當前公民已無法再侷限於定期投票之政治參與，試圖尋求多元化的政治參與 管道，諸如集會、遊行、政治獻金、遊說等。然而，在實際政治運作上，議會運作常因 「密室政治」而使政策產出僅滿足少數群體的特殊利益
   藉由議員「操守行為」之提升，以阻絕貪污賄賂之不正當利益對政治運作之影響，並 深化民主參與，讓多元利益皆得以進入議會之政治運作。而欲讓各利益團體及公民團體能 參與議會政治運作，議會透明化之提升，有其必要性。
3. 民眾知的權利 
   民眾知曉政府資訊之權，若從寇斯定理（Coase Theorem）觀點，公共資訊的「財產權」 （property rights）應歸屬於人民
1. 國際性的公民議會監督組織（Parliamentary monitoring organizations）在 2012 年 9 月 15 日的國際民主日（International Day of Democracy），在羅馬舉行的世界電子議會會 議（World e-Parliament Conference）上發表的《議會開放宣言》（Declaration on Parliamentary Openness），主張議會開放的範圍為「提升資訊公開的文化」、「議會資訊公開透明」、「資訊 取得管道的便利性」、「議會資訊電子化」等四個；並以此四個範圍，建構出 44 個議會開 放原則（詳見本文附錄）。《議會開放宣言》所揭示的開放原則，並不侷限於議員的「議事 行為」，尚包含議員的「操守行為」；諸如，議員的財產，議員和遊說者、利益團體往來的 相關資訊，都應公開。
2. 我國於 2001 年 2 月 21 日由行政院與考試院依《行政程序法》第 44 條第 3 項規定， 會銜發布施行《行政資訊公開辦法》作為政府資訊公開法制尚未建立前之過渡性法規命 令。嗣後，於 2005 年 12 月 28 日公布《政府資訊公開法》規範政府資訊 12 應主動公開或應 人民申請提供之。基於《政府資訊公開法》之立法目的，旨在「建立政府資訊公開制度， 便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信 賴及監督」（第 1 條）；故為保障人民知的權利，並增進人民對議會議事運作之瞭解、信賴 及監督，除將議會相關「靜態」的書面資料公開外，更應提高議會透明化程度，將議會的 「動態」運作過程，主動對外公開。
3. 我國，立法院議事運作核心為「黨團協商」機制。立法院基於「黨團協商過程除重 點紀錄外，應全程錄影、錄音，以破除外界『密室協商』疑慮，更可體現國會議員公開負 責與受民意監督之精神」之理由，於 2018 年 5 月 14 日修正《立法院職權行使法》第 70 條 第 4 項。依修正後的《立法院職權行使法》第 70 條第 4 項規定，議案進行協商時，由秘書 長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報；然而，此條項之要求， 但並未落實15，以致外界僅能從公報取得協商「結論」之資訊，至於如何獲致此一協商結論 之協商「過程」，外界無從知悉。
2. 研究方法
1. 本文選取英國倫敦為參照個案之理由：
1. 代表性：
   就國家與其內部次級統治團體關 係而言，可分為「單一國」與「聯邦國」兩種型態；英國為單一國的代表國家，美國為聯邦 國的代表國家。臺灣亦歸屬於單一國的態樣，選擇英國的首都（倫敦）作為參照個案，有 其象徵代表性。
2. 歷史性：
   英國倫敦市早在西元 50 年時，就已開始建置發展，極早開 始實施地方自治；其地方自治權是中央逐漸授權移轉，臺灣地方自治團體漸次從中央政府 取得自治權的發展軌跡，與英國倫敦類似
3. 競爭性：
   按花旗銀行委託經濟學人研究機構（Economist Intelligence Unit）於 2012 年所提出的《關鍵熱點：全球城市競爭力評比》（Hot Spots：Benchmarking Global City Competitiveness）報告，以全球 120 個城市的競爭力，加 以評比，整體城市競爭力的前三名分別為紐約、倫敦、新加坡
3. 倫敦自治體制發展簡述
   當論及英國的首都倫敦市時，可指涉兩個不同的概念，一個為歷史悠久的 倫敦市（City of London Corporation，CLC），另一個為 2000 年設立的大倫敦市（Greater London Authority，GLA）。目前倫敦採行二層級的自治體制，在第一層級的大倫敦市 （GLA）之下，設有 33 個第二層級的自治體，包含 32 個區（borough）與 1 個倫敦市 （CLC）。區級政府，皆由民選的議員組成議會（council）以實施地方自治，處理與居民日 常生活相關之住宅、公共衛生、垃圾清運、體育、文化娛樂等事項。區（市）議會兼有立 法權與行政權（權力一元制），未有內閣（cabinet）之設置。至各區（市）雖有市長之職，然 而，區（市）長係由各該議會所選任，任期 1 年，為榮譽職，並無實權。 
   
   大倫敦市開啟了英國地方政府運作之新模式，而大倫敦市的政府體制特徵 有二：
   （1）採取「權力向市長一方傾斜」的行政權與立法權分立制
   （2）大倫敦市政府之政 治權力，是從中央政府逐漸分權移轉（devolution）而取得的。
1. 英國大倫敦市發展之大事記
   
   
4. 大倫敦市議會之運作及其透明化
1. 議會之政治運作
   大倫敦市議會議員分為選區議員（Constituency Assembly Members）及全區議員 （London-wide Assembly Members）兩種，以「附帶席位制」（Additional Member system）選 制選出；其中 14 名係以單一選區（First-past-the-post）選出之區域議員，另 11 名以大倫敦 市為選區之補償制式比例代表（top-up seats）產生之全區議員。 
1. 職權
   傳統上，英國政府體制為議會內閣制的形態，屬於「權力一元制」的型態。包含中央 的西敏寺政府（Westminster Parliament），及各地區 26 的威爾斯議會（National Assembly for Wales）、蘇格蘭議會（Scottish Parliament）和北愛爾蘭議會（Northern Ireland Assembly）等 「委任分權政府」（devolved government），皆在議會之外，另有一由議會多數黨的前排議員 （frontbenchers）所組成的內閣（cabinet）行使行政權。
   相對地，英國的郡（county council）、市（city council）、區（borough council、district council）等地方政府（local government）等，則以議會為立法機關及行政機關，並無另外 設置之內閣。意即，地方議會就是地方政府，地方政府的行政權係由議會委員會（subjectbased committees）的議員所行使，議會議長或委員會主席是無法單獨行使行政權的
1. 2000 年的大倫敦市採取一個全新的制度機制，為英國政治運作帶來一個嶄新 的經驗
   大倫敦市（GLA）之政府體制設計，揚棄英國傳統的權力一元 制，改採「權力分立制」，由直接民選的市長一人，掌握行政大權。議會的角色由傳統政 策決定與執行者，轉變為市長監督者，職權大幅弱化。 
   大倫敦市議會監督市政之主要職權略有：
1. 三分之二議員同意，可修正市長所提年度預算（Mayor’s annual budget）
2. 三分之二議員同意，可修正市長的政策方案（Mayoral strategy）
3. 質詢權，市長一年有十次出席議會接受質詢的義務，每次 150 分鐘
4. 人事任命案之聽證審查權 
2.  另外，除市長及議會外，大倫敦市（GLA）設有四個特殊的功能性機關（functional bodies）。就大倫敦市之市長與議會間的府會關係運作而言，權力是向市長一方傾斜的。
2. 議事運作
   議會的會議可分為所有議員出席的大會（Meetings of the Whole Assembly）及委員會 （Committee）兩種。
   大會召開事由有二：（1）質詢市長之大會（Mayor's Question Time meetings）；（2）監督功能性機關之大會（Assembly Plenary meetings）
   至於委員會則由大會依功能性、需要性所設置的，大會可適時調整委員會之設置
   大倫敦市人口數接近 800 萬人，而其市議會議員總額為 25 人，議員人數適於 議案之充分討論，議員於審議議案時，有充足的時間進行辯論。又市議會議員 25 名議員 中的 11 名為全區議員，問政不受選區利益之羈絆
2. 議會運作透明化
1. 討論會及報告
   大倫敦市議會，設 置許多專業性、功能性的委員會，除有助於議案審議品質之提升外，更進一步藉由委員會 召開討論會，及提出報告之方式，建構市政監督之機制。
   揆諸原設置大倫敦市之理念，正是期待一個強權市長，以事權集中來精進倫敦的市政 建設及發展，遂揚棄英國傳統的「權力一元制」，改採「權力分立制」。為造就一個強權市 長，在制度設計上，市議會之法制權力是遠遜於市長的。然而，市議會運用多元民主參 與，以討論會模式整合公民及相關團體的意見，發展出另一種監督市政模式。
   此模式之優 點為：
   （1）運用由下而上之參與民主方式，形成監督市長施政的正當性與力量；（2）將民 眾關心議題提交公眾討論，可降低特定利益團體以不當遊說影響政策之可能性，並可促進 得議會運作之透明化。
2. 議事直播
   英國大倫敦市議會兼有「網路直播」與「公共電視臺直播」兩種模式，民 眾除可在議會網站觀看議會議事過程外，亦可透過英國國家廣播公司（BBC）觀看
1. 議事直播對於提升議會透明度之助益，可從下述四個面向闡明之。
1. 人類對影音 資訊之吸收與掌握能力，遠高於文字資訊。當議會議事資訊，大量地以「文字」方式公 開，易產生「資訊超載」的問題，讓民眾無法在茫茫字海中，檢索出其所欲資訊，而減 損資訊公開之接近性；因此，以「影音」方式公開資訊遂因應而生
2. 紙本形式所呈 現的會議資訊，易經過事後人為的潤飾，致與實際開會情形有所落差，而無法透視整個開 會的過程
3. 議員為爭取「媒體效應」，易出現非理性的問政 態度，而議事直播之完整性及即時性，可適度降低議員競逐「媒體效應」之誘因
4. 降低媒體之資訊控制的守門人（gatekeeper）因素，讓民眾得以綜覽議會議事過程之全貌， 並獨立自主地形成自己的見解，而非被動接受由過媒體編輯後之觀點
3. 利益迴避
   為擴大公眾監督的功能性，提高 議會透明度，大倫敦市網站並公開一定層級或特定職務之公職人員（包含民意代表）之兩類 資訊：（1）公費支用情形（expenses），（2）收禮及接受招待情形（gifts and hospitality）。
    簡言之，市長、議長、議員一旦有支用薪資以外支之公費（如交通費、住宿費等），或有 收受禮品或接受招待之情形，須詳實地將相關資訊（如日期、內容、提供者），公開登載 於網站，供大眾查閱
5.  結論
   本文檢視英國大倫敦市議會的運作機制，發現英國對議會透明化之思維，並不滿足於 議員的「議事行為」公開透明，更進一步以透明化機制要求議員的「操守行為」。而在我 國，地方民意代表為「無給職」，政府行政首長及議會正副議長皆有支應因公支出之「特 別費」，似可研議將相關人員之「非薪俸之費用支出」情形，納入資訊公開之範圍，以落實 「民主課責」（democratic accountability）。

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介紹大倫敦市議會於英國憲政制度的意義，以及其在公職人員監督上的作為

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就算是對英國大倫敦市的介紹，看到地方政府有別於中央政府的憲政制度