〈從組閣爭議論我國憲政體制的定位與走向〉蘇子喬、王業立

1. 前言
   本文的論旨是，儘管我國憲政體制的定位在法理上頗有爭議，但從過去總統與國會多數不一致與近日政府交接期的實際憲政運作來看，幾乎已完全確立我國憲政體制是偏總統制的半總統制
2. 我國憲政體制定位的法理爭議－偏向內閣制或偏向總統制的半總統制
1. 限縮論(強調內閣制精神)的觀點
1. 行政院長的任命權
   限縮論認為，基於憲法中行政院向立法院負責的精神，因此行政院長的民主正當性來自於立法院多數的支持，而非總統的任命
   憲法規定行政院長由總統"任命"之，而非"任免"之，因此總統無免職行政院長的權力
2. 行政院長的副署權
   限縮論認為，憲法中規定總統與行政院長之間制衡關係的核心制度設計為副署制度，意謂總統所從事的憲法行為若未經行政院長副署即不生效力。
3. 總統權限
   限縮論認為，憲法固然賦予總統設置國安會與國安局的權限，但並不能成為總統干預行政院關於國家安全領域相關政務的依據
   總統在憲法上固然為國家元首，但並不是在日常運作中實際決定政策並時時介入政治爭議的政策執行者
4. 總統的覆議核可權、解散立院制度
   限縮論認為，總統的覆議核可權應可理解為形式而非實質的權力，亦即總統的覆議核可權僅僅是一種形式上的認證，是否對立法院要求覆議的決定權係屬於行政院長，並不屬於總統，且總統亦無權拒絕核可
   解散立法也是同樣的詮釋
5. 總之，總統權力限縮論者認為，我國總統儘管改由人民直選，但基於行政院對立法院負責與副署制度的憲法規定依然存在，且行政院為最高行政機關乃是憲法明文規定，故總統與行政院長之間的制衡關係並未因為行政院長改由總統直接任命而發生變化
2. 擴張論(強調總統制的精神)的觀點
1. 行政院長的任命權
   行政院長的權力基礎來自總統，總統對行政院長的任命權自然涵蓋免職權，且兩者為上下關係，行政院長不僅對總統負責、也對立院負責
2. 行政院長的副署權
   應理解為總統要求閣揆遵從的簽名確認程序，而非制衡機制
3. 總統的覆議核可權
   該權力應理解為實質的權力，亦即總統對於行政院提請的覆議案，可決定核可或不核可，若總統不願核可，行政院即不得對立法院要求覆議
4. 解散立院制度
   總統對於行政院長呈請解散立法院的建議，可自行決定是否解散立法院，即使行政院長未呈請，依憲法規定，總統亦可於諮詢立法院長後解散立法院
3. 我國總統憲法權力的主要爭點
   
   
   
   
3. 總統之閣揆任命權的法理爭議
1. 主張國會多數組閣的論點
1. 對修憲者原意的考察
1. 國民黨修憲提案說明
   本項調整旨在賦予總統根據民意逕行任命行政院長的權力。唯該項權利之行使仍必須考量立法院之政治情勢，任命多數黨可接受之人選
2. 民進黨修憲提案說明
   本版本憲政制度設計的精神，在於提供政治權力在總統與行政院長之間轉換的可能。當總統與國會一致，政治權力的核心為總統，不一致時，則移交至立院與其支持的行政院長
2. 憲法整體規範的體系性解釋
   國會多數組閣論認為，第四次修憲取消了立院的閣揆同意權，改由總統直接任命閣揆外，更重要的是賦予立院倒閣權，並且將立院決議覆議案的門檻由2/3改為1/2
   並強調，立院倒閣權才是典型內閣制的關鍵設計，因為其彰顯了行政部分需基於立法部門信任始能存在的內閣制精神
   因此總統的閣揆人事決定權必須基於"憲法機關忠誠(verfassungsorgantreue)"的憲法義務，不應將總統的閣揆任命權解釋為完全的自由裁量權，而應是"合義務之裁量"，在任命閣揆時須尊重立法院多數的意見
3. 憲政體制順暢運作的考量
   為了避免被立院的反對多數黨架空，任命立院多數黨支持的人士為閣揆，是為憲政憲政順暢運作而做的考量
2. 主張總統可依己意獨斷任命閣揆的論點
1. 修憲歷史背景的考察
   總統獨斷組閣論認為兩黨提案說明文字最終未成為憲法上的內容，顯示修憲者為總統權力留下些許解釋空間，且不能脫離"行政院院長由總統任命之"的憲法文義，並質問國會多數組閣論者，如果欲以國會多數組閣，那何必修憲?
2. 憲法條文的文義解釋
   在第四次修憲之後，立法院對內閣的信任，係建立在不提出倒閣案的信任推定上，也就是說，只要立法院沒有通過倒閣案，內閣的存續就具有正當性
   在憲法明文規定閣揆係由總統單獨任命的情況下，立法院對於內閣的組成僅擁有"事後"抵制的權力，而無法在事前參與內閣的組成
3. 行政院對立法院負責方式的有限性
   行政院對立院的負責方式應有其限度，而非無限度。另外，憲法對於立院與政院的制度設計，是規範兩權互動的制衡機制，而非內閣制下行政從屬於立法權的負責機制
3. 「國會多數組閣vs.總統獨斷組閣」制度結果的評估
   從制度來看，國會多數組閣較總統獨斷組閣來地順暢運作
4. 我國過去的憲政實踐
1. 新國會vs.舊國會
1. 當陳水扁總統於2000年3月下旬當選，並於同年五月20日就任時，當時立法院為1999年2月就任的第四屆立法院，國民黨佔有過半數的席次，這是我國首次的新總統VS舊國會不一致的情況
2. 2004年3月20日總統選舉，陳水扁連任，並於同年5月20日就任，當時立法院為2002年2月就任的第五屆立法院，泛藍陣營過半，是第二次的不一致
3. 我國近年的憲政運作
   
   
   
   
2. 新國會vs.舊總統
5. 2016總統大選後的組閣爭議
1. 第四次新國會VS舊總統
   2016年1月16日，同時舉行總統與國會選舉，立委於2/1上任，總統則於5/20日上任，中間有近四個月的過渡期，同時也是新國會VS舊總統不一致的局面
2. 從2016年初多數黨組閣的爭議可以看到，我國憲政體制在實踐上始終凸顯的是總統制的運作邏輯，憲法中具有的內閣制精神則明顯淡化。多數黨組閣的破局，更加確立了我國憲政體制是偏總統制的半總統制
6. 結語
   本文認為，既然我國目前半總統制實際運作中，總統制運作邏輯明顯壓過內閣制運作邏輯已是積重難返的事實，或許是一個較為務實可行的做法，是正面承認當前此一憲政體制定位的走向，將之視為既成事實來進行制度的修補與改良
1. 修正總統府組織法，強化總統府的組織功能，並將總統府與行政院之間的聯繫管道法制化
2. 制定總統職權行使法，在承認總統具有相當實權的同時，以法律具體規範總統憲法權力行使的程序與方式
3. 修正立法院職權行使法與司法院大法官審理案件法，以強化立法院對於總統的制衡機制

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羅列總統與行政院長的權力關係，並配合過去的經驗，來討論現在台灣的憲政體制偏向那個體制，並提出一些未來修補的方向

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這一篇認為與其修憲，不如在既有架構下做修補，感覺比較務實