〈美國「分立性政府」與「一致性 政府」體制運作之比較與評析〉吳重禮

1. 前言 
1. 一致性政府（unified government）
   一致性政府指涉的 乃是，在一個政府體制中，行政部門與立法部門皆由同一政黨所控制。在 一致性政府架構之下，執政黨擔任行政機關與立法機關的樞紐，行政部門 提出之政策有賴於議會中的多數黨為之呼應，由是產生連鎖行政與立法的 橋樑功能
2. 分立性政府（divided government）
   分立性政府則意指行政部門與立法 部門分屬不同政黨所掌握。當然，在一院制（unicameralism）體制中，分 立性政府發生的情況乃是，議會由不同於行政部門之所屬政黨佔有多數議 席。在兩院制（bicameralism）體制中，祇要其中的一院由不同於行政部門 之所屬政黨擁有多數議席，即可稱之為分立性政府
3. 由一八二九年第二十一屆國會以降，美國政黨政治漸趨 成形，絕大多數的時間，有一多數黨主導政局，同時掌握行政與立法部門， 而此種政黨輪替的週期大約為三、四十年。在二次大戰之前，曾經發生兩 次明顯的、持續性的分立性政府，其時期分別是由一八四三年至一八六一 年，以及一八七五年至一八九七年期間。總體觀之，這兩波分立性政府時 期的持續幅度分別為十二年與十六年，皆小於一九六八年之後長達二十四 年的分立性政府狀態。就體制運作意涵的角度而言，分立性政府似乎已經 取代一致性政府，而成為美國聯邦政府的制度性規範（institutional norm）
2. 分立性政府形成的可能肇因
1. 常態性分立性政府源起於「選票分裂投票」（split-ticket voting） 模式的形成，亦即多數選民在行政首長與議員選舉中分別支持不同黨籍候 選人。
   由一九○○至一九四四年間，眾議員選區出現選票分 裂的比例，除一九一二年之外，均低於百分之二十。一九四八年以降，這 種比例逐漸攀升，有時甚至高達百分之四十以上。就另一層政治意義而言， 選民選票分裂比例的增加，也意味著總統裙帶效應（coattail effects）的減 弱。換句話說，擁有高度聲望的總統候選人憑藉著競選活動帶動選戰風潮， 裨益同黨議員及其他公職候選人當選的情況已經逐漸下降
2. 多數選 民心理的「平衡理論」（balancing theory），或謂認知性麥迪遜主義（cognitive Madisonianism）
   正由於憲政體制中制衡分權原則，使立法與行政得以區隔，不僅政治 統治權（political governance）的行使遭到切割，而且間接地鼓勵分立性政 府的形成。因為制衡分權概念深植選民心理層次，反映在投票行為上即是 分裂選票。
1. 質疑
1. 「多數」美國選民是否如此之「理性」，具備足夠 的政治知識（political knowledge），瞭解到本身選票分裂的行為將促成分 立性政府，並且寄望經由選舉行為形成分立性政府，避免任何政黨壟斷政 治勢力，在相互制衡的機制下，以獲致中庸的政策
2. 即使平衡理論所強調的選民理性認知是普遍存在的現象，並且 此種政治態度可以直接反映在投票行為上，卻也無法解釋為何發生斷續性 三波大幅度分立性政府時期（尤其在一九六八年後的第三波），而非普遍 存在的常態性現象。因為，在分權制衡的憲政架構下，假如選民投票行為 正是反映心理的「平衡理論」，那麼吾人可以推測，分立性政府應該是美 國政府長期存在的現象，而不是密集地發生在某些特定時期
3. 平衡理論的基本假定與「空間理論」（spatial theory）或謂「空 間類比」（spatial analogy）的立論是相互違背的（Brady, 1993: 191）。
   依 據空間理論的概念，選民的投票行為是基於理性的選擇，取決於支持政治 議題、意識型態相近的政黨及其候選人，以擴大自身的利益（參閱 Downs, 1965；Enelow and Hinich, 1984）。然而，平衡理論卻認定多數選民的選舉 行為，一方面認同與自身利益相近的（行政首長／議員）候選人，另一方 面卻又跳脫自我利益的束縛，以支持立場差距較遠的（議員／行政首長） 候選人。
3. 共和黨之所以在總統大 選佔有優勢，乃是因為共和黨掌握關鍵性議題及國家全面性政策。相對地， 因為民主黨國會議員能夠有效地維護本身選區利益，使得民主黨得以在國 會議員選舉中立於不敗之地
   多數選民一方面認同共和黨總統候選人的國家 經濟規畫方針，注重保守性減稅政綱及強悍的國防政策。但另一方面，為 取得政府有限資源運用的極大化（maximization），選民傾向支持民主黨國 會議員候選人，以確保社會安全、福利制度，執行嚴格的環境保護標準， 爭取地方選區建設計畫。選民這種雙重、矛盾心態，適足以導致選票分裂。
1. 倘若總統決議嚴格管制審核老 人福利申請資格，以縮減聯邦預算支出，則各州及地方政府相關經費補助 必然顯著短絀。如是觀之，全國性政策與地方性議題是相互牽動，而密不 可分的。
2. 該項解釋只是一種「事後解釋」（ex post facto explanation），因為僅在事實發生之後，以既有的事實來說明政治現象，而 缺乏預測的能力。顯然地，上述的推論無法解釋九○年代兩黨易位的事實， 亦即民主黨在一九九二及一九九六年贏得總統寶座，而共和黨則在一九九 四及一九九六年擄獲國會多數議席。
   
   在社會因素和經濟因素沒有急遽變化的情況下，「矛盾理論」 無法解釋為什麼多數選民能夠在短期之內轉變舊有的習性，並調整其政治 態度，認為民主黨候選人能夠規畫全面性政策，扮演稱職的總統角色，而 共和黨議員也可以適當的反應個別選區的利益。 
4. 以候選人為中心（candidate-centered）的選舉政 治，逐漸取代政黨認同是造成分立性政府的主因
   這派學說以 David R. Mayhew（1974）、Richard F. Fenno（1978）、Morris P. Fiorina（1989）等相關著作為基礎，認為國會議 員有效地運用職權優勢（如聘僱專業助理人員、免費郵資（frank）、旅行 津貼等），輔以不公平的選區劃分（gerrymandered districts）及偏頗的競選 經費法規（biased campaign finance laws），為選民解決個人問題、提供選 區服務（constituency service），爭取地方建設經費，以確保競選連任的勝 算。這種在職者優勢在在不利於挑戰者於選舉中出線，導致議員的更換率 （turnover rate）逐漸下降
1. Jacobson（1991: 640）分析一九六八至 一九八八年資料指出，在缺乏在職者競選連任的開放選舉（open-seat election），民主黨候選人贏得選舉的機率較高於共和黨。換言之，民主黨 候選人在共和黨議員放棄連任後所囊括的議席數目（八十席），多於共和 黨候選人在民主黨議員放棄連任後所獲得的席次（七十一席）。故之，在 職者優勢並非民主黨控制眾議院的成因。 
5. 分裂 選票的投票模式源起於缺乏政黨偏好之獨立選民（independents）的比例逐 漸增加，而強烈政黨認同者的數目則呈消退狀態。這些獨立選民及政黨認 同程度較弱的選民，傾向不以政黨取向為投票指標，而是偏重於候選人取 向與議題取向的因素。此種逐漸增強的獨立性正與傳統政黨政府（亦即一 致性政府）的概念大相逕庭。
1. 許多實證研究中所謂的獨立選民， 事實上並不可視為單一性質的團體。依據 Bruce E. Keith 及其他學者對於美 國選民的歸類，政黨認同者包括 strong Democrats、strong Republicans、weak Democratis，以及 weak Republicans 等四類，而獨立選民可區分為 pure independents 與 independent leaners 兩類。而 independent leaners 又可歸納為 independent Democrats （或稱 Democratic leaners），以及 independent Republicans（或稱 Republican leaners）兩類。
   研究顯示，這些 independent Democrats 與 independent Republicans 雖自稱獨立選民，但仍舊偏好某個特 定的政黨，而且他們比 weak Democratis 和 weak Republicans 擁有更強的政 黨情感，因此，他們長期性的政黨取向投票行為甚至比 weak Democratis 和 weak Republicans 更加穩定
6. 以團體論的心理習性為架構， 綜合政黨、政策與候選人投票取向的觀點，以期對於選民分裂選票的肇因， 獲致一較為周延而具說服力的解釋。
   筆者以為，由於不同特徵、性質社會團體具備顯著不 同的政黨認同，而政黨認同的程度亦與議題立場有著顯著的差異。而這些 政黨認同和議題立場差異反映在團體成員的投票行為上，使得分裂投票模 式成為多重複雜的關係
3. 分立性政府的可能影響
1. 就分立性政府運作的影響而言，四項普遍性觀點分別是：
1. 國會 委員會扮演監督制衡總統及其行政部門的關鍵角色，因此，一旦總統與國 會分屬不同政黨時，反對黨掌握之委員會經常過度制肘行政部門，阻撓總 統所推行之政務
2. 民主政治乃政黨政治，惟某一政黨同時控制行政與立法機 構，政策制定始得順遂；缺乏此一致性，立法過程之窒礙和僵局於焉產生
3. 分立性政府可視為聯合政府（coalition government）的一種類型。 在大聯合政府體制下，執政黨與在野黨的界線不易區分，彼此的政策混淆， 爭功諉過的現象接踵而至。職是，最為人所詬病的乃是政策制訂疏失之責 無法釐清歸屬，而民主體制中政治責任（ accountability ）與代表性 （representation）的特質無從充分體現
4. 就國家政治經濟情況而言，若干學者相信，美國經濟表現深受 分立性政府與一致性政府的影響，認為分立性政府是肇致政策偏失與預算 赤字竄升的主因。此外，在一致性政府時期，國家總體經濟表現較佳
2. David R. Mayhew （1991b）分析二次大戰結束以降美國府會關係的運作互動。
   在公眾矚目的國會調查案件、社會福利計畫與政府規範性政策，以及 國會制訂的重要法案等三項面向，一致性政府與分立性政府並沒有明顯的 差異。Mayhew 結論指出分立性政府並不必然使得立法過程產生僵局、滯 塞，也不至於使決策結果有顯著差別。在實際政治運作檢驗下，總統與國 會議員皆須反映社會需求與選民期待，因此雖然彼此意識型態、立場互異， 仍舊訴諸相互之間利益的調和，以通過爭議性法案。 
4. 結論 

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討論美國為何形成兩種政府形態，以及分立政府帶來的影響

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個人贊同作者所言，應以局部解釋取代整體解釋，不然永遠只能做出對現況的詮釋，以及部分合理的說明