〈小國與強鄰相處之道── 以芬蘭與俄羅斯關係為例〉魏百谷

1. 前言
   芬蘭東臨俄羅斯，邊界長達 1,324 公里1 。芬蘭於 1917 年趁布爾什維 克革命的動亂時局，脫離俄羅斯帝國而獨立。然因地理背景，芬蘭直至 1991 年蘇聯解體前，備受蘇聯的政治與軍事威脅。1939 及 1944 年，兩度遭受 蘇聯的軍事侵襲，除慘遭割地賠款外，亦飽受二次大戰後，被迫簽訂『芬 蘇友好條約』的諸多箝制，故其對外立場愈趨保守與謹慎（Finland Promotion Board, 2005）。1991 年之後，芬俄關係朝合作的方向邁進，因芬蘭重視與 俄的雙邊關係和實質合作，俄國已成為芬蘭最大的貿易夥伴。 
2. 芬蘭與蘇聯時期
1. 兩極對抗下的小國作為
1. 學者吳玉山認為，小國在權力不對等和大國的要求下，對大國的政策 選項，被侷限在抗衡和扈從兩者之間。大國的基本政策是一個常數項，所 以決定大國和小國關係的主要變項就是小國的策略，亦即抗衡或是扈從
1. 抗衡（balancing）
   抗衡是指小國藉著增強本身的實力，或是透過聯盟， 運用外力來抗拒大國要求小國屈服的壓力
2. 扈從（bandwagoning）
   扈從係指一國與最強盛或是最 具威脅的國家結盟，藉此使得該國享有更多的權力與利益
2. 芬蘭對蘇策略的轉變
1. 獨立之初 ──奉行中立
   初獲獨立的芬蘭，對外政策目標係確保國家獨立。1920 年代，芬蘭因 身為蘇俄的鄰國，其外交政策面臨二種抉擇，一為加入反蘇陣營，二為保 持中立。芬蘭當局認為加入反蘇陣營，無法改變與蘇聯強權為鄰的事實， 不符合芬蘭的國家利益，而選擇後項
   1921 年法國提出包圍 蘇聯計畫，邀集波蘭、波羅的海國家與芬蘭共同建立「防疫地帶」，雖然 當時的芬蘭外長霍爾斯提（Rudolf Holsti）亦於 1922 年 3 月 17 日在華沙 簽訂協定，卻遭芬國議會拒絕批准，並表示「中立」是唯一的安全政策。 因此，直到 1939 年蘇聯入侵芬蘭為止，芬蘭堅持奉行中立政策。 
   1930 年代，芬蘭為貫徹其中立政策，於 1932 年 1 月與蘇聯簽訂『互 不侵犯條約』，雙方保證互不侵犯現行邊界，並且避免任何侵略行為。
   1939 年 4 月，芬蘭拒絕希特勒提出簽訂『互不侵犯條約』的建議
   1939 年 8 月，因德國入侵波蘭而引發第二次世界大戰，芬蘭雖宣布堅 守中立，然終告失敗。當時，蘇聯為保衛西北邊界，要求芬蘭割讓卡瑞里 亞（Karelia）的一小部分、漢科（Hanko）海軍基地和芬蘭灣內若干島嶼。 但遭芬蘭拒絕，於是蘇聯於 1939 年 11 月 30 日發動「冬季戰爭」（Winter War），出兵攻打芬蘭。芬蘭於冬季戰爭之後，與俄方簽訂『莫斯科條約』， 芬蘭政府為避免重啟戰端，對蘇寧採讓步立場，同意蘇聯所提的領土要求 （Kekkonon, 1943），即割讓東部卡瑞里亞予蘇聯
2. 二戰期間──尋求抗衡
   芬蘭在第二次世界大戰開始後，被迫在納粹德國與蘇聯兩者間擇一結 盟。芬蘭因喪失領土的悲憤、以及對蘇聯再次入侵的擔憂；再加上，部分 芬蘭菁英認為，與德國保持友好關係，或許可藉德國與蘇聯的抗衡，而為 芬蘭帶來安全。隨著德國在西線戰事的節節勝利，芬蘭輿論很快轉向親德， 且在蘇聯對芬蘭施加愈來愈沉重的外交壓力下，芬蘭逐步走上結盟德國、 對抗蘇聯的道路
   在第二次大戰期間，芬、德兩軍自 1941 年起，共同分擔北歐攻蘇戰 事，並成功收復卡瑞里亞，惟芬蘭並非完全聽命德方指揮。芬、蘇戰事持 續進行 3 年餘之後，史達林於 1944 年夏季，再度集結優勢兵力進襲芬蘭， 亦即歷史上所稱的「續戰」（Continuation War）。1944 年芬蘭與蘇聯單獨 簽署『終戰條約』，芬蘭不僅須償付鉅額賠款，亦須割讓國土予蘇聯。
3. 二戰結束──走向扈從 
   二戰之後的芬蘭對蘇態度，一改過去的理想主義，而以務實的地緣政 治為考量，遂採取順從蘇聯的策略，亦即採取「迎合順從」（adaptive acquiescence）的策略。其運作的方法有二，分別為「讓步」（concessions） 與「不結盟」（non-commitment）
1. 「巴錫基維－吉科寧路線」（Paasikivi-Kekkonen Line）
   此路線為芬蘭對蘇聯採取讓步策略的產物，係冷戰時期芬蘭對 蘇外交政策的主軸，目標為建立與蘇聯的友好關係。
   巴錫基維總統（ Juho Kusti Paasikivi，任期 1946-56）
   吉科寧總統（Urho Kekkonen，任期 1956-82）
2. 1948 年簽訂的『芬蘇友好合作互助條約』（Treaty of Friendship, Cooperation and Mutual Assistance）
   該條約第一條明文提到，倘若德國或 其盟國，欲借道芬蘭領土，針對蘇聯進行軍事攻擊時，芬蘭願承擔責任， 擊退侵略，必要時，蘇聯提供協助，或與蘇方共同行動（Allison, 1985: 174）。 傳統上，此條約被視為，芬蘭外交政策的緊箍咒。因此，芬蘭採行看似中 立、實則扈從的政策
3. 「芬蘭化」 （Finlandisation）
   芬蘭扈從蘇聯的形象，被 1960 年代的西德媒體，型塑出「芬蘭化」 （Finlandisation）一詞。芬蘭化係形容芬蘭因卑屈於蘇聯，限縮該國執行獨 立外交政策的能力（Austin, 1996: 2-3）。本質上，芬蘭化指的是政府的決策， 透過隱約的、漸進的過程，導致國家主權，悄悄地逐漸流失
3. 芬蘭與俄羅斯時期
   芬蘭學者蘇特拉（Pekka Sutela）指出，1990 年代初，芬蘭開 始尋求對歐洲的重新定義（Sutela, 2001）。芬蘭除與俄羅斯聯邦重簽『友 好條約』，亦積極融入歐洲社會。
1. 芬蘭對俄羅斯的定位
1. 加入歐盟前
   芬俄兩國並於 1992 年，簽訂『芬蘭與俄羅斯關係基礎之協議』，取 代 1948 年所訂的『芬蘇友好條約』
   芬 蘭於 1992 年 5 月提出加入歐盟之申請，除因蘇聯的迅速崩解外，另有政 治與經濟因素的考量。芬蘭的政治考量，主要為國家安全層面。在經濟因 素上，芬蘭相當依賴對外貿易，當時歐洲共同體的貿易，占其外貿的比重 過半。芬蘭擔心歐洲的整合發展，對該國造成市場的排擠效應
2. 加入歐盟後
   芬蘭於 1994 年 12 月舉行入盟公投，獲得 57％的選民支持。隨後，於 1995 年 1 月 1 日，芬蘭正式成為歐盟會員國
   2000年芬蘭進行修憲後，削弱總統的外交權，轉而加重總理職責（Sutela, 2001: 8）。因此，芬蘭總理的對俄政策理念，顯得格外重要。李伯能（Paavo Tapio Lippone，任期 1995-2003）總理力圖使芬蘭成為歐洲核心國家，並 在歐盟的外交與安全政策上，尤其是，北方政策（Northern dimension）與 對俄政策，扮演專業積極的角色
   芬蘭現任總理范荷能（Matti Vanhanen，任期 2003-）的對俄政策理念， 係期望能在廣泛的基礎上，促進與俄國各層面的雙邊關係；同時，芬蘭亦 積極致力於發展歐盟對俄之政策
2. 雙邊關係與合作
1. 政治層面
   芬蘭與俄羅斯高層間的政治對話，呈現公開與定期化的互動模式。兩 國總統、總理與外交部長一年定期會晤兩次，芬俄經濟委員會（FinnishRussian Economic Commission）的相關部會首長，亦同樣一年會晤兩次 （Government of Finland, 2009: 12）。
2. 經濟層面
   2008 年，俄羅斯仍為芬 蘭最主要的貿易夥伴，雙邊貿易總額達 177 億 5,195 萬歐元，占芬蘭貿易 總額之 13.91％。近年來，芬蘭對俄出口，每年約以 20％的速度增長。2008 年俄羅斯高居芬國出口市場之首，出口金額為 76 億 1,158 萬歐元，占芬蘭 出口總額的 11.62％（經濟部國貿局，2009）。
   進口方面，芬蘭最重要的進口來源亦是俄羅斯，金額達 101 億 4,037 萬歐元，占芬進口總額的比重為 16.33％（經濟部國貿局，2009）
   俄羅斯為芬蘭主要的 能源供應者。事實上，芬蘭的天然氣全仰賴俄羅斯進口。此外，該國 35％ 的能源消費，係進口自俄羅斯
   在觀光旅遊方面，俄羅斯觀光客明顯增加，每年約 200 萬俄羅 斯人至芬蘭觀光，該國超過四分之一的觀光收入來自俄羅斯，為芬蘭外國旅客的最大來源國
3. 邊境合作 
   芬蘭與俄羅斯的疆界確定於 1947 年的『巴黎和平協議』（Paris Peace Agreement）。雖然芬國有些團體主張討回蘇聯時期，所失去的卡瑞里亞 （Karelia）等土地，但官方則宣稱，對俄羅斯沒有領土的需索
   從俄國戰略利益的角度來看，俄羅斯與芬蘭相鄰的區域，除了牽涉俄 國北部海域的國防安全之外；亦涵蓋可拉（Kola）半島上的軍事基地3 、以 及有俄國第二個首都之稱的聖彼得堡；另外，涉及波羅的海（Baltic Sea） 航運通道的安全。
   芬蘭與俄羅斯跨境合作的四大優先目標，分別為支持交通運輸網的發 展、提升環境保護、促進經濟發展以及支持地方政府的小型計畫等
4. 當前芬蘭對俄政策
1. 政策背景
   芬蘭政府於今（2009）年 4 月通過『俄羅斯行動方案』（Russia Action Plan），做為當前的對俄政策綱領。芬蘭制定『俄羅斯行動方案』的背景， 係體認到現今的多數安全威脅，需要進行國際合作，採取共同行動，例如 環保運動、組織犯罪、疾病、天災、恐怖主義與大規模武器擴散等問題 （Hopkinson, 2004: 1）。對芬蘭乃至於歐盟而言，東境的俄羅斯，目前雖 不致構成軍事威脅，但存在犯罪猖獗以及軍火、毒品與人口販運問題。因 此，須與其建立緊密的合作關係，協助該國解決前述問題，方助於邊界地 區之穩定
2. 政策緣起
1. 國家安全
   根 據芬蘭政府公布的安全與國防報告，揭示俄羅斯的國家發展，是影響芬蘭 安全環境的最重要因素。對芬蘭而言，一個朝向民主、尊重人權、崇尚法 治與市場經濟目標邁進的俄羅斯，符合該國的利益
2. 睦鄰合作
   睦鄰合作（neighbouring area cooperation）遂成為芬蘭外交與 安全政策的主要目標。睦鄰合作的主要項目，包括加強與鄰國關係、維護 區域穩定、支持區域內經濟與社會的均衡發展、提升環境保護與核能安全、 打擊組織犯罪、預防毒品與傳染病的擴散等。俄羅斯為芬蘭雙邊睦鄰合作 的對象，主要係針對該國的西北地區，包括莫曼斯克省、卡累里亞共和國、 加里寧格勒省與聖彼得堡市
3. 政策目標與執行
   『俄羅斯行動方案』的專責協調機構稱為「俄羅斯論壇」（Russia Forum），由芬蘭總理擔任主席
1. 強化對俄關係
   首先，在經貿關係層面，芬蘭將自由貿易與經濟合作列為 首要目標。
   其次，在邊境合作層面，芬蘭計畫與俄羅斯加強邊境管理與司法合作
   第三，則是在文化交流層面，主要透過文化論壇活動的形式。芬蘭成 立「俄羅斯與東歐研究中心」，促進兩國文化合作的發展
2. 協助歐盟與俄國關係
   芬蘭的豐富對俄經驗，成為參與歐盟制定對俄政策的有力條件。芬蘭 因充分瞭解俄羅斯事務的特質，再加上與歐盟的緊密整合，因而能影響歐 盟對俄政策的制定
3. 推動環保合作
   鼓勵俄羅斯以『赫爾辛基委員會波羅的海行動方 案』（HELCOM Baltic Sea Action Plan）為基礎，主動參與波羅的海地區的 環境保護工作。例如參與「北方政策環境夥伴」（Northern Dimension Environmental Partnership）計劃。
4. 培育對俄專才
   為培育對俄專才，芬蘭擬執行下列計劃：提高芬蘭科技與教育在俄羅 斯的能見度、資助芬俄聯合研究計劃、於俄羅斯成立芬蘭研究機構，以及 兩國研究人員的交流等。重視對俄專才的養成，為芬蘭對俄行動方案的特 點之一。芬蘭當局認為，盡可能瞭解俄羅斯，符合該國的國家利益
5.  芬俄關係的未來發展
1. 安全環境變數
1. 歐盟
   歐盟整合的深化、擴大與 睦鄰政策（尤針對俄羅斯），皆強化了芬蘭的國家安全
2. 俄羅斯
   俄羅斯最穩定的邊 境地區係與芬蘭相鄰的地帶，但俄羅斯正從事軍力提升與武器裝備的現代 化，且繼續在芬蘭的鄰近地區部署核武，因此，仍不能排除武力威脅的可 能性。
   歐盟成員國相當倚賴俄羅斯能源，當俄羅斯以能源做為影響政治的工具時，亦會 影響歐盟的安全政策
3. 北約組織 
   芬蘭視北約組織為最重要的軍事安全合作組織。芬蘭參與北約的和平 夥伴協定與相關合作，主要針對危機管理的運作
   芬蘭自 1992 年成為北大西洋合作委員會（North Atlantic Cooperation Council, NACC）觀察員，1994 年開始參與北約和平夥伴計畫， 1997 年加入歐洲─大西洋夥伴委員會（Euro-Atlantic Partnership Council, EAPC），此委員會成立後取代北大西洋合作委員會（Sierla, 2007: 21）。 芬蘭參與北約活動的目的，主要係為強化參與國際危機處理的能力，以及 參與北約和平夥伴計畫架構下的危機處理演習
2. 考量因素
1. 加入北約與否
   芬國顧慮俄羅斯的立場， 目前僅與北約維持和平夥伴關係，尚未表達加入北約的意願（North Atlantic Treaty Organization, 2009b）。芬蘭當局認為該國已致力參與北約的活動， 並已取得緊密夥伴的地位，因此，維持現狀與成為正式會員國，所獲致的 國家利益，兩者差異不大
2. 俄羅斯對外政策
   芬蘭對俄策略的制定，亦牽涉到俄羅斯對西鄰國家的外交政策定位， 究竟是側重在「現狀」（status quo）的維持，或是重建以往秩序的「修正 主義」（revisionist）。換言之，維持現狀意謂俄國接受目前與該區域國家的 疆界劃分；倘若是修正主義，則具有向外擴張的意涵，或許回復前蘇聯的 邊界，甚至是沙俄時期的疆域
1. 芬蘭安全環境的確保，可分為兩大面向
1. 其一，來自東面 的俄羅斯。倘若，俄羅斯採取維持疆界現狀，芬國的外在環境則可確保。 一旦俄羅斯走向恢復帝國光榮的路徑，則芬蘭面臨的外在環境，就處於不 安全的狀態。
2. 其二，則是來自西面的歐盟與北約的擴張。芬蘭不論加入歐 盟或是北約，均有助於提升芬蘭的安全狀態。甚者，如果同時兩者兼具， 則芬國的安全更加有保障。
6. 結語
   現今的芬蘭政府認為維護國家利益的最佳方 式，係透過國際合作，因此，目前的對俄政策理念，係透過廣泛的雙邊合 作，全面促進芬俄關係。依照芬蘭當前對俄羅斯的重視程度，尚無加入北 約的跡象，推估近年內仍將維持現狀，亦即僅與北約維持和平夥伴關係， 以避免衝擊芬俄關係。

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討論芬蘭對蘇態度，從中立、抗衡、扈從，最後到獨立穩定，從消極到積極的態度

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我覺得芬蘭態度的轉變在於歐盟與北約，才能在對蘇關係上採取積極合作的關係，重點還是在於靠山，二戰的不穩定結盟與後冷戰的穩定結盟，對芬蘇關係的影響不一，當然也取決芬對蘇的態度，在穩定結盟的背景下採不過度依靠的路線