〈芬蘭半總統制到議會民主的變遷〉郭秋慶

1. 前言  
   本文將就芬蘭「半總統制」的源起與變遷，從歷史角度加以剖析，以 期給予合理且適當的定位
2. 芬蘭人建立起民族國家
1. 自治體由佔領國頒授
   
1. 芬蘭早在 1151 年被瑞典征服，瑞典國王埃里克九世首先將基督教帶 入該國，自從 13 世紀以來芬蘭的土地逐漸併入瑞典，不過雙方一直保持 十分密切的關係，「瑞典－芬蘭」這一名詞也開始被使用直到拿破崙戰爭
2. 自從 16 到 18 世紀，俄國和瑞典為爭奪芬蘭，在芬蘭領土上展開數次 的戰爭，1809 年沙皇亞歷山大一世的軍隊終於占領這塊土地，芬蘭遂成為 俄羅斯帝國內自治的大公國（Grand Duchy）（Saarl, 1944: 34）。在沙皇統 治時代，芬蘭維持它自己的憲法，而沙皇只是大公爵（Grand Duke），不 是絕對的君主，由他任命駐芬蘭的總督，並負責芬蘭的外交事務
3. 1906 年芬蘭將傳統的等級議會改成一院制的國會（Eduskunta），議席 200 名，凡 24 歲以上的男、女性公民皆有投票權，是歐洲第一個有普遍與 平等參政權的國家。不但如此，芬蘭當時即有婦女參選，這是世界的首例。
2. 民族主義激發獨立建國
1. 早期民族主義的出現，源自民俗、歷史與語言 的研究活動，其領導人是土庫大學的歷史學家波坦（Henrik Gabriel Porthan）教授，波氏的作品探討芬蘭的歷史、調查該國民謠的特徵等，表 露了芬蘭人懷疑瑞典的統治，也帶動人民對地方歷史的興趣，因此城鎮、 鄉村和省變成調查和研究的對象，同時這類地方研究得到國內廣泛的出版
2. 19 世紀後半期芬蘭的文化統一意識開始覺醒，民族分離觀念亦獲得 基礎
   待 1835 年由芬蘭語撰寫的民族史詩《卡勒瓦拉》（Kalevala）終於出版， 更加地喚醒芬蘭的民族主義，芬蘭境內的氛圍可以稱是：「我們不再是瑞 典人；我們不能變成俄羅斯人；我們必須是芬蘭人」。
3. 19 世紀末俄國在芬蘭推動所謂「俄國化」（Russification）時， 掀起了芬蘭一股團結對外的民族風潮，當地的分離觀因此獲得發展的機會 
4. 在 1917 年 2 月和 10 月俄國革命的爆發下，芬蘭便乘機從俄羅 斯分離出來，12 月逕自宣佈是一個獨立的國家。此時，芬蘭已經有政府體 系，包括由普遍選舉產生的國會，需再努力的是，修訂它的憲法，製訂總 統選舉的法規，以及任命一位負責外交事務的部長
3. 共和國經由慘痛內戰後建立
1. 自從芬蘭宣布獨立以來，由於俄國本身瓦解，而波及芬蘭社會，導致 國內政治分裂。
   從 1918 年 1 月到 5 月為爭取國家的領導權，爆發了一場 殘忍的內戰，其間左派的社民黨（Social Democratic Party）主導紅色勢力 與由保守的元老院領導白色勢力展開戰鬥，他們分別建立自己的安全團 體，稱為紅色和白色衛隊（Red and White Guards），兩者勢均力敵，前者 近 7 萬 6 千人，後者則近 7 萬人（Arosalo, 1998: 147-66）。
   在政治暴力和 恐懼氣氛的滋長下，紅色勢力有俄羅斯的支持，而白色勢力亦有德意志帝 國軍事援助
   因為德國在第一次大戰戰敗，芬蘭遂得以建立獨立與民主的共和 國。不過，白色勢力因此分裂成優勢的共和國派和少數的君主制派
3.  半總統制的建立與實踐
1. 總統擁有強大的職權
   1919 年 7 月『芬蘭共和國憲法』頒布實施，它是當時社會發展的結果， 並沒有仿效他國成功的政府形態。換句話說，國內存在保守勢力抗拒社會 主義勞工革命的壓力，以及保守和自由派政治家對國家機關權力劃分的妥 協，所以憲政設計反應美國體制和傳統議會民主的折衷，行政權被分成民 選的總統，擁有強有力的權力，以及需對國會負責的內閣，所以總統和總 理皆有正當性支持，這樣的雙重領導（dyarchy）某種情形被當作對國會中 占優勢的左派勢力有牽制的作用
2. 強勢的總統充分發揮外交權
1. 在 1944 至 46 年帕斯基維當總理期間，他已經是強勢領導人，其後至 1956 年當總統期間，有鑒於二次大戰蘇聯的入侵，芬蘭割讓卡瑞利亞 （Karelia），當地人民被迫搬遷，他提出的俄國政策表現出實用主義的立 場
   戰 後初期，帕斯基維總統主張和蘇聯和解的觀點少有支持者，他仍成功地建 立起所謂「帕斯基維路線」（Paasikivi Line）的外交政策，此卽芬蘭對外政 策的首要目標，乃是建立和蘇聯和諧的關係，以緩和傳統上蘇聯的顧慮和 化解它對芬蘭的不信任，同時展現防衛自己權利和獨立的意識
2. 基科納在 1950-56 年當總理時，亦是一位強勢的領導人，其後當總統 直到 1981 年。在他的第一屆總統任期（1956-62 年）中，總理的權力明顯 低落，因為他自從穩定總統地位後，對總理更有獨立的空間，雖然 1960 年代末聯合政府穩定，內閣和總理的權力增加，但是聯合政府的穩定也給 予總統有更多機會主導國會，因為國會黨團顯得願意配合總統的意旨，內 閣「自治的潛力」遂減弱，在許多方面變成依賴總統 。基科納總統任內是 以一種十分個人的方式使用總統的權力：選舉總理、將偏愛的政黨推進聯 合政府、迫使內閣解散、建立無黨派關係的「總統內閣」以及解散國會。 芬蘭雙重統治（dyarchy）的權力平衡，在基科納總統時期是唯一遭受嚴重 的衝擊。
   至於對蘇聯的政策，基科納總統堅信外交政策優於內政政策，芬蘭和 蘇聯的關係更密切就能更自由地發展和西方國家的關係，所以他致力於和 蘇聯更為熱誠的關係（Apunen, 1977: 306）。為此，基氏撤除國內潛在和蘇 聯摩擦的源頭，他要國內政治系統、新聞媒體，甚至民眾，最大程度約束 他們對蘇聯的態度。若不願意配合，不管是個人或民間團體，均無法建設 性地參與芬蘭的政治生活，他曾經阻止社民黨高層進入政府中任職，直到 放棄傳統和蘇聯的關係。由於基科納總統這樣的內政，蘇聯對他更加信賴 （Allison, 1982: 357），使得他得以擴展外交政策，於是芬蘭進入北歐理事 會（Nordic Council）（Hodgson,1962: 87），這是芬蘭長期以來無法達成 的目標
3. 無法穩定的議會民主
1. 芬蘭國會議員的產生，是全國分成 14 個複選區（7 至 27 席）與 1 個 單選區（Aland 島），每位議員的平均人口數約 2 萬 6 千人，採比例選舉制， 每屆改選在 3 月，首先由每個政黨黨員投票選出該黨候選人，列在依字母 排序的開放政黨名單（party list）提交選區，國會選舉時由選民投票給所 偏愛的候選人，再依各政黨得票率選出政黨當選人，分配議席採銅特 （d’Hondt）法，不設選舉門檻（Kuusela, 1995），所以芬蘭選舉制度的特 徵是候選人都不敢保證一定會當選，政黨也就為爭取勝出，常推出名人當 候選人，像滑雪健將、肥皂劇明星等，使得國會選舉變成強烈候選人傾向。
2. 1919至1939年芬蘭國會選舉結果(總席位:200)
   
   
   
   
3. 二次大戰以來，芬蘭平均有 5 個政黨，是北歐最多政黨的國家（Mattila & Raunio, 2002: 259）。在多黨制之下，1950 年代總理仍無法承擔內閣領導 人，只能監督日常政治，而且大多數內閣也是脆弱和不穩定。直到 2000 年在西歐的民主國家中，只有義大利較芬蘭有更多的內閣，芬蘭總計有 44 次內閣的成立，平均壽命約 300 天，46％是殘餘的多數之聯合內閣，23％ 是少數內閣，16％是最少多數的聯合內閣，以及15％是看守內閣
4. 無法避免的憲政改革
1. 憲改逐漸的發展
1. 芬蘭的憲政改革直到晚近才逐步地實現 （Paloheimo, 2001）。最早在 1970 年代中期，國會針對權力平衡和總統的 權限，第一次提出修憲案，然而以失敗告終，其後國會內出現的新戰略改 成只提有限的修憲案，並且採取事前徵得相關政治團體的同意。不過，真 正值得提出的是，自從 1980 年代以來國內開始出現一股追求「新政」的 氛圍，特別是在國會裡面，這是因為國會在 1970 年代憲改受挫產生沮喪 之後，一批更能自我肯定的世代站出來，尤其是他們不懼怕總統權力行使 上的優勢，此時國會的次級系統也日趨完備，而且國會內一些內閣和反對 派言辭的陳述不再對峙
2. 1982 年科依維斯特（Mauno Koivisto）接 替基科納當總統時，他有鑒於基科納總統 25 年在位期間過多的權力運用，便和國會的精英一道推動強化國會主義（Parliamentalism）和削減總統權 力的作為（Arter, 1999: 82-87），這段直到 2000 年平和的憲政改革通稱為 國會化時期（Nousiainen, 2000: 95-109）。
3. 綜觀憲政的發展，國會首先提出的修憲案僅略為削減總統權力，直到 1980 年代末一些國會的修憲案，朝向強化議會民主的特徵，待 1990 年國 會還鼓勵內閣進行國會、總統與內閣的權力平衡，以強化國會的地位，國 會在 1992 年時曾坦率地表示，內閣進行憲政改革，以便將總統的權力國 會化，兩年後內閣有義務開始改寫憲法，結果內閣在 1996 年成立由專家 和高級文官組成的「2000 年憲法委員會」（Constitution 2000 Commission）， 該委員會提出的新憲法草案，最後經國會以 175 票贊成、2 票反對獲得通 過，並且自 2000 年 3 月起生效
4. 新憲法的誕生表示，芬蘭政治系統不再屬於半總統制，它從過去的半 總統制經約 20 年的憲政逐漸地轉變成幾乎是議會民主制，其間特別有助 於議會民主發展的因素分別是
1. 冷戰的結束， 國際政治的緊張減少，這大體上減低總統個人化的外交領導
2. 蘇聯的 瓦解，破除總統在芬蘭與蘇聯的關係中高度個人化的傳統
3. 芬蘭加入 歐洲聯盟，歐盟的政策由總理領導，從而限縮總統的外交權
4. 聯合內 閣強大的多數日益穩定，排除總統的影子，有效地取代總統的領導
2. 總統權力遭到削減
1. 最後 的決定權從總統轉移到內閣，包括外交事務的法案。如果總統對於內閣提 出的法案 3 個月內沒有副署，該法案退回國會，不過當國會對該法案不作 修改，該法案不必總統的副署便生效（Section 77）。至於國家預算，總統 不再有否決權（Section 83）。再者，基於芬蘭加入歐盟，雖然新憲法保留外交政策領導的雙重性，但是內閣負責歐盟的政策決定，若該決策不需國 會的批准，則國會也參與歐盟的事務
2. 在內閣的建立方面，新憲法將總理的任命由總統轉移到國會，這無異 標誌總統在內閣建立的領導角色終結，從此內閣的建立完全由國會多數黨 掌理，總統只有形式上確認的角色，不再能夠嘗試否決內閣的建立，甚至 單一部長的任命（Section 61）。只有當國會黨團無法在適當的基礎上達成 協議、施政計畫以及適當的總理候選人，總統才有顯著的角色
3. 總統仍有一些特權，譬如他能任命一小群的高級文官（Section 126），是軍隊的統率（Section 105）以及對於法院判定的刑責可以頒佈大 赦或特赦（Section 128），這也是芬蘭留下半總統制的特徵，它給了民選總 統可以利用的機會（Paloheimo, 2003: 224-31）。不過，自從總統權力削減 以來，總統遠離日常的政治決策，他的角色較是任職內當內閣的支持者， 衝突中的協調者，以及民意的一面鏡子
3. 議會民主獲得強化
1. 國會黨團的地位提升（Scarrow, et al., 2000: 129-53），它不但在 組織上日益健全，而且獲有國家的補助款，相當程度影響國會的日常決策， 對公共政策的形成有更強大的角色（Wiberg, 1991）。在籌組內閣的談判上， 相關的國會黨團需要妥協和包裹交易，最激烈的問題是 3 大國會政黨的那 個政黨被排除在內閣之外，因此聯合內閣的成立通常由 2 大政黨和幾個次大的政黨組成
2. 國會值得一提的是，設有監督使（Ombudsman），這是仿效瑞 典的制度（Hiden, 1973），由國會選出 1 位監督使和 2 位副監督使，他們 是法律專家，任期 4 年，連任 1 次，獨立執行監督政府和官員遵守法律， 以確保良善的行政，每年向國會提出報告，陳述行政的缺失，並由國會加 以檢討，他們有權解除官員的職位。
3. 芬蘭的國會，它是「工作的國會」，這從委員會可以看出（Jappinen, 2003: 5-10）。基本上，國會針對各種政策領域設有 14 個常設委員會和一 個大型委員會（Grand Committee），後者處理歐盟事務。每個委員會的組 成反應國會政黨相對的實力，委員會能夠對立法草案做修訂或完全拒絕， 而且它的報告是國會幾乎所有決定的基礎，因此委員會成員是國會議員發 揮影響力最重要的場所
4. "芬蘭憲法"的總統、內閣與國會職權變遷
   
   
   
   
5. 結論
1. 芬蘭最初的憲法留下解釋的空間，特別對總統而言。由於權力的劃分 不明確，統治權力從一個時期到另一個時期改變，然而在行憲 60 年 期間沒有針對憲法作基本的增訂，所以總統有權從憲法所賦予的權限 中，選擇他想要的權力加以充分發揮，因此 1960 和 1970 年代總統是 共識的國家政策之最高管制者和保證者
2. 雖然最初憲法對於議會民主沒規定內閣建立的歸屬權，70 年來內閣的 更迭頻繁，但是芬蘭的政治尚能夠由總統和國會精英合作，在公共生 活中提供充分的持續性，以排除國家遭遇危機
3. 芬蘭新憲法顯示統治體系更近於西歐的議會民主國家，這部憲法的秩 序建立在政治的實際運作，因為芬蘭的政黨穩健、黨團強化、多數黨 政治優勢以及黨魁接掌總理等，相當程度符合議會民主的政黨政府、 內閣政府以及立法政府等特徵，尤其是 總理的地位與權力提升，有其客觀的因素，譬如政治生活的國際化、 公共部門的成長，政黨意識型態的匯聚、政治上媒體的重要角色以及 政治的個人化等

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2000年之後，芬蘭從半總統制改為國會制("總統的政策權與決策機制：半總統制的跨國分析"這一篇還是把芬蘭歸類為半總統中的總理優勢制，讓我有一點搞不清楚)
大概是這樣吧，20世紀初的國際局勢使得總統勢力增加，加上比例代表制的議員選舉，造成國會與總統之間的衝突加深，才在2000年改為議會制