〈總統的政策權與決策機制： 半總統制的跨國分析〉陳宏銘

1. 前言
   本文連結總統政策權與決策機制，特別是內閣會議之變數，在理論上試圖補充半 總統制之研究內涵
2. 研究對象：21 個民主半總統制國家
1. 半總統定義
1. 廣義
   由於Duverger定義中第二項何謂總統有相當的權力不易界定，因此 Elgie 等學者便將此 條件刪除，泩將第一項和第三項予以保留，凡是總統由普選產生，任期固定，同時存在 著需要向議會負責的總理與內閣，即屬半總統制，這便是廣義的半總統制定義
2. 狹義
   狹義的半總統制出自 Duverger，涵蓋三項特 徵：
   1.共和國的總統由普選產生
   2.總統擁有相當的（considerable）權力
   3.除總統 外，存在有內閣總理和各部會首長，他們擁有行政權，且只要國會不表反對，就可以 繼續做下去。
2. 民主政體定義
   本文與吳玉山之研究所採用認定民主政 體之標準有異，其將「自由之家」（Freedom House）的評比中屬於「完全自由」 （free）和「部分自由」（partly free）的國家均視為民主的半總統制案例。
   這樣的做 法，優點在於所納入的國家數目較多，提供豐富的案例經驗，本文則與 Haynes 的觀點 相似，將「部分自由」視為「轉型中的民主」（transitional democracy）類型，而「完全 自由」為「已建立民主」的國家（established democracies）
3. 樣本
   本文設定 5 年為觀察時間，即從 2008 年至 2012 評比中，若至少有一半的時間屬 於「完全自由」的國家，則被列為可觀察的民主半總統制國家。依此標準，共有 22 個 國家屬之，包括法國、芬蘭、葡萄牙、奧地利、冰島、愛爾蘭、波蘭、羅馬尼亞、保 加利亞、斯洛維尼亞、斯洛伐克、克羅埃西亞、烏克蘭、蒙古、立陶宛、維德角、馬 利、納米比亞、秘魯、塞內加爾、聖多美普林西比、中華民國臺灣。在 22 國家中，除 了烏克蘭在過去 5 年評比中近兩年由「完全自由」降至在「部分自由」（Partly Free） 外，其餘國家在這 5 年的評比中，均維持多年完全自由的等級，顯示這些國家絕大多 數是穩定的民主自由社會。但其中，聖多美普林西比缺乏較充分的資料，加以移除， 故最終以 21 國家作為分析對象
3. 半總統制與總統政策權領域
1. Shugart 和 Carey對總統權力的探索，有相當部分是以憲法上被明文賦予的職權 為基礎，試圖劃分總統權力為「立法權」與「非立法權」兩大類
1. 「立法權」主要包括：
   「包裹否決／推翻否決權」（package veto/override） 、「部分否決權」（partial veto）、「命令權」（decree）、「排他性的立法提出權／政策 保留領域」（exclusive introduction of legislation, reserved policy areas）、「預算權」 （budgetary initiative）、「公民投票提請權」（proposal of referenda）。
1. Shugart 和 Carey 的分類中部 分觸及政策權領域，他們將其歸類在「排他性的法案提出權／政策保留領域」，此係指 總統對於某特定政策領域具有獨占的權力，在其提出草案之前，國會不能進行任何相 關的立法行動，總統因此擁有強大的議程設定權，故謂排他性的權力。
2. 「非立法權」則分 為 組 成 內 閣 （ cabinet formation ）、 解 散 內 閣 （ cabinet dismissal ）、國會 譴 責 權 （censure）、解散國會（dissolution of the assembly）等。
4. 政策決定權與決策機關：比較各國設計 
1. 總統的政策權限
1. 憲法上總統被賦予政策領域類型分析表
   
   
   
   
1. 在明文規定總統政策權限中， 多數屬於國防、國家安全以及外交事務等領域，這與一般對半總統制國家總統的政策 權限領域之印象大致相符。至於我國，憲法增修條文僅規定賦予總統為決定國家安全 有關大政方針，得召開國家安全會議及所屬國家安全局，並未明訂「國家安全有關大 政方針」之範疇
2. 大部分的國家憲法並未明文賦予總統在政策上的權限；當然，政治實務上 總統可能具有政策的影響力
3. 無論憲法有無規定總統的政策權限，總統與總理 的政策權限均難以截然清楚的劃分，隱含詮釋和模糊的空間
2. 憲法上總統被賦予法案提案權各國情況
   這裡似透露出，半總統制國家法案的提出主要還是集中在總理所領導的行政部門以及國會議員本身。我國總統 亦無法案提案權，法案的主要提案者是行政院與立法院，但總統對法案的推動常透過 政黨內部和黨政平台等機制進行
   
   
3. 各國憲法上總統的法案否決權（覆議權）
   主動:法國第五共和總統得 要求國會將所通過之法律全部或部分條文予以覆議，國會不得拒絕（憲法第 10 條）
   被動:臺灣，總統權力是屬於被動性質，即必須先由行政院院長提出，總統 再行使覆議的核可權
   
   
   
   
4. 各國憲法上總統的法規命令權
   法規命令權係指總統可以發布的、替代法律的決 定，亦即憲法授予總統一種具有法律效果（含終止）的權力，而無需國會的事前同 意。此處法規命令權限定在總統主動發布，非由總理或政府提出總統簽署之情形，亦 不包括緊急命令權屬於特殊時期，且通常須事後獲得國會的同意或追認之情況
   
   
   
   
5. 憲法上總統主動發起公民投票之權
   公民投票發動權，本文所關注的是總統單方可以主動提出公民投票交由人民 複決之案例
   
   
   
   
2. 總統的決策機關
1. 以法國第五共和為例
1. 「跨部 會聯繫會議」（Interministerial reunions）
   首先進行的正式政策決定階段，由內閣成 員主持，將部會首長幕僚召集在一起開會，總理辦公室與總統府的代表亦會出席
2. 「部際委員會」（Interministerial committees）
   由總理主持，並由其親自協 調部會間的不同觀點，但此類會議不見得能解決所有內閣的爭議議題
3. 「部際會議」（Interministerial council）
   由總統親自主持，此一會議解決最重要與最 爭議的法案，這些法案或是部會首長間存在歧見而總理無法裁決定案的，或是屬於部 會首長拒絕接受總理仲裁的法案，無論何者，最終仰賴總統藉由其強大的政治權力予 以裁決
4. 「部長會議」（Council of Ministers）
   由 總統主持，但由於主要的政策決定己於前三個階段完成，因此這類會議通常扮演橡皮 圖章（rubber-stamp）的角色
2. 在所謂的內閣會議之外，半總統制國家的憲法亦可能賦予總統相關的政策決定 （或諮詢）機關，這包括主要兩種類型
1. 國務會議（the Council of State）
   涉及的政策範圍較籠統，可以確定的是並非 「內閣會議」性質
2. 是國 家安全會議（the National Security Council）或國防會議（the State Defence Council, the Higher Council of National Defence）
   較 明確，主要是總統行使國家安全和國防議題之決策會議
3. 憲法上總統被賦予的決策機關類型分析表
   兼具類型一與二者，即總統既可主持內閣會議，又可主持國 防或國家安全關會議者，也值得關注，這共有 4 個國家，包括法國、維德角、馬利、 塞內加爾。另憲法未明文賦予總統相關決策會議和機關者，僅有 3 個國家，包括芬 蘭、奧地利、斯洛維尼亞
   換言之，絕大部分的國家，總統在憲法上至少都被賦予相 關的決策或諮詢會議。對於前者這類型國家，總統具有兩項決策機關可供運用相比 較，其半總統制的發展較可能會朝向總統相對於總理優越的形態之可能性應該較低， 確實，法國、維德角、馬利、塞內加爾等國家中，除維德角外，多數是如此。而後者 之總統的決策權力基礎相對薄弱，故在實際憲政運作應較易偏向總理優勢的半總統制 運作類型，確實芬蘭、奧地利、斯洛維尼亞的憲政運作傾向如此。
   
   
   
   
3. 政策權限與決策機制的關係
1. 政策權限與決策機關
   在 8 個包括臺灣在內憲法明文規定總統政策權限的國家中，只有芬 蘭在憲法上未明訂總統的決策（或諮詢）機關，因此如果憲法已明確賦予總統政策決 定權，則再配置相關決策機關也是合情合理。相對的，憲法未明文規定總統政策權限 的 13 國家，卻有 11 個國家的總統具有決策機關。由此看來，半總統制下總統在實務 上具有政策決定權或影響力之原因，不一定來自於憲法明文的授予，也可能在於透過 相關決策機關和總統的「政治權力」去影響政策
   
   
   
   
5. 政策權限、決策機關與半總統制類型
1. 半總統制的類型
1. 以 憲法規範（條文）設計為基礎
1. 以 Shugart 和 Carey 的兩種次類型：總理總統制與總統議會制為代表，玡也是目前關於 次類型的劃分中常被援引的方式
1. 「總 理總統制」是總統權力較小的半總統制，總理（內閣）僅對國會而不對總統負責
2. 「總 統議會制」是總統權力較大的半總統制，總理（內閣）同時對國會和總統負責。
3. 而決 定兩種類型劃分的關鍵因素，是總統是否有權罷黜總理，若是則屬於「總統議會制」， 若非則屬於「總理總統制」
2. 以制度實際表現的運作形態為主
   以總統或國會多數決定總理與內閣人事、以及總統和國會多數是不是同 屬一個政黨這兩個變項，架構出四種半總統制運作模式，分別是準內閣制（quasi-parliamentarism, QP ）、 換 軌 共 治 （ alternation/cohabitation, ALT ）、分權 妥 協 （compromise, COM）與總統優越（presidential supremacy, PS）
2. 任命總理權、政策權、決策機關與半總統制憲法類型
1. 任命總理權
   結果是當總統具有直 接任命權時，在憲法類型上固然無法看出較可能偏向何種類型，但若不具有任命總理 權時，則有非常高的可能性是屬於總理總統制。
   
   
   
   
2. 政策權
   
   
   
   
3. 決策機關
   決策機關 1 方面，即總統是否主持相關決策機關（含主持內閣會議）和憲 法類型之關係。
   綜合上述情形，總統具相關決策或 諮詢會議權，並不一定傾向於總統議會制；但若無此權力，則有非常高的可能性是傾 向總理總統制。因此，總統是否主持相關決策機關和憲法類型之歸屬仍有一定的關聯 性。
   
   在決策機關 2 方面，即只看總統是否主持內閣會議。
   綜合來看，雖然，總統具主持權時其憲法類型屬 於總統議會制的機會仍低於總理總統制，但當總統不具主持內閣會議權時，則其憲法 類型一面倒的集中在總理總統制
   
   
   
   
4. 小結
   從上述分析可知，除了否決權／覆議權以外，總統是否具有政策權及決策機關， 對於憲法類型之歸屬具有一定的意義，這種意義主要表現在當總統不具有相關權限 時，其憲法的類型很明顯的被歸類為總理總統制，而非總統議會制。現有關於半總統 制憲法類型的劃分，相當程度忽視這方面的因素
3. 任命總理權、政策權、決策機關與半總統制運作 （實務）類型
   在運作（實務）類型方面，與憲法類型不同，21 個國家歸納為 22 個案例，主要 是法國第五共和同時涵蓋兩種類型，故本文將法國歸類為同時出現過平衡型與總統優勢兩種情 形
1. 任命總理權
   結果顯示總統任命總理權與半總統制運作類型有一定的關係，當總統有任 命權時，其在運作類型大部分屬於總統優勢制，而當總統無任命總理權力時，則案例 更是全部集中在總理優勢和分權或換軌制
   
   
   
   
2. 政策權
   
   
3. 決策機關
   
   
   
   
4. 小結
   除了總統任命總理權力外，總統的政策權限和決策機關與半總 統制的運作類型具一定的關聯性。在政策權限中，無論是不區分特定領域或僅指國 防、外交領域權限，都具有關聯性，但法案提案權和否決權則看不出有所關聯。在決 策機關中，則以主持內閣會議權力與運作類型具明顯的關係
4. 政策權、決策機關與半總統制憲法和運作（實務） 類型
   綜合上述來看，政策權和決策機關與制度類型具有關聯性，尤其是前者。至於決 策機關的作用雖然沒有政策權大，但當總統在憲法上欠缺此種設計時，仍構成其權力 大小的一項不能忽視的因素
   
   
   
   
6. 結論：兼論臺灣案例的思考 
1. 根據 21 個國家的經驗總結，不到一半的國家憲法賦予總統某政策領域的決定權， 且多數屬於國防、國家安全、外交等領域，但無論憲法有無明文賦予總統特定的政策 權，總統與總理的政策領域權力之劃分，均難以截然清楚，實務運作上因國會中政黨 體系的因素和憲政傳統所影響，將更形複雜。
   研究結果顯示，具有特定政策權限的總 統，在憲法上也幾乎都配有相關的政策諮詢或決策機制，但具有主持內閣會議（部長 會議）權力者則屬於少數。基本上，個別的國家情況雖然有所不同，總統在憲政實務 運作上通常具有一定程度的權限，雙首長間的政策權歸屬隱含部分灰色地帶，這是半 總統制的制度邏輯和特性使然。
2. 本研究並發現，在政策權與制度類型關係上，若憲法上總統具有政策權限，較不 易明顯看出其半總統制傾向何種類型，但若從反面來看，即當憲法並未明文賦予總統 政策權限時，則研究發現有非常高的可能性是屬於總理總統制。另就決策機制方面來 看，則與政策權的情況略有差異。本研究發現，絕大部分國家的憲法均賦予了總統相 關的決策或諮詢機關，臺灣亦屬於這種主流的情況，僅有 3 個國家未明文賦予總統決 策機關，且全部屬於總統權力相對較小的總理總統制，在運作上亦均屬總理優勢的半總統制。因此，雖然一國之憲法若賦予總統主持相關決策或諮詢會議權，但並不一定 表示該政府體制會傾向於總統議會制，因為還有其他因素影響；但若無相關權力配 置，則有非常高的可能性是傾向總理總統制。
3. 本研究進一步將焦點置於總統是否主持內閣會議這項關鍵設計，研究發現，當總 統不具主持內閣會議權時，其憲法類型一面倒的集中在總理總統制。而且在實務類型 上，在總統無主持內閣會議權的國家有一半以上屬於總統權力較弱的總理優勢制。整 體而言，總統是否主持相關決策機關和憲法類型之歸屬有一定的關聯性。並且，從 「誰主持內閣會議」這個問題切入，可以相當程度辨識出該國憲法設計之原意，是讓 其半總統制的行政權中樞傾向在總統或總理身上。
4. 綜合本研究在理論和現實上的觀點，雖然現實上臺灣的半總統制走向總統優勢的 類型，但總統既未主持內閣會議，憲法仍明文規定行政院向立法院負責，況且總統在 國防、外交、兩岸關係並無專屬權力，所謂「國家安全大政方針」仍有賴行政院轉化 為更具體的政策乃至法案才能落實。因此未來若有修憲的機會，似可考量平衡型或總 理優勢的制度類型是否更易於責任政治的體現

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論總統的政策權與憲政制度判準的關聯

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?
大概就是作者發現某些權力對憲政制度的判準有影響，如總理的任命權，有些則沒影響，如覆議權，我覺得那些沒有影響的權力，應該可以討論為何總理總統制大多有，而總統會議制則沒有。
例外，權力在一個單位手中，應該要看做一整塊來討論，例如有決策機關，但無法出席會議，也沒有決策權，那決策機關就沒用了拉，把權力切成一塊一塊然後作分析，反而離實際情況很遠。
另外，也不是很懂為何要做政策權與判準的關聯，如果是要重新整理憲政類型的判準，到還好說，但只是要在既有的憲政類型架構下做關聯，感覺有點不知所意為何(後來，我想他應該是想找出總統眾多權力中的核心，也就是出席會議這一點八)