〈國會的效能升級 —談兩波立法院之改革〉黃秀端

1. 前言 
   本文的目的在探討我們的立法院出了 什麼問題？民國88年的國會改革是不是出 了問題？最近，在第四屆立委卸任前，立 法院又做了什麼樣的改革？這樣的改革能 否真正提升立法院的議事效率與品質呢？
2. 民國88年國會改革五法之 重點（第一波國會改革）
1. 強化委員會的組織與運作
1. 調整並增加常設委員會
   第四屆(1999-2002)立委總數員額為二百二十五人， 而同時與之相對應的行政院相關部會處局 署等機關已達三十三個單位，不再是行政 院組織法中的八部二會，因此將委員會數 目調整為十二個，增加科技及資訊委員會 以及衛生環境及社會福利委員會，同時對現有部份委 員會配合實 際需要予以 正 名
2. 調整委員會人數基準
   原立法院組織法第十九條規定立法院各 委員會人數以十八人為限，為配合立委人數 增加，而提高為二十一人，對於立委是否可 以加入兩個委員會問題，最後為達專業化的 目的，還是維持以加入一個委員會為限（立 法院組織法第十一條第一項和第二項）。
3. 委員會組成改採依院會政黨比例代表
   即各政黨黨團在委員會席次，依其在 院會中之席次比例（立法院組織法第十一 條第二項）
4. 提高開會時委員會出席門檻
   委員出席比例達三分之一始得開會之 規定（立法院各委員會組織法第六條）
5. 增列非有在場出席委員三人，不得議決 之規定（立法院各委員會組織法第十條第 一項） 
6. 強化委員會幕僚支援系統
   增加委員 會幕僚員額編制以及明定主任秘書、專門 委員職等及職務。各委員會除各設置主任 秘書一人之外，原來還設有專門委員、秘 書、科長、科員、速記員、書記官或書記 等人員。為配合需要，新法中於各委員會 分別增加編審一人，專員一人以及科員一 至二人，以充實委員會人力（立法院各委 員會組織法第二十條）
2. 強化立法院行政及專業支援系統架構
   三個專業支援系統的設立， 即法制局、預算中心及國會圖書館（立法 院組織法第十五條）。
1. 法制局之設置在提 供立委立法政策及法案草擬等協助。
2. 預算 中心則在提供立委有關預算案之專業諮詢 及協助，以利立委預算之審查以及對預算 之監督。
3. 鑒於原有的立法院圖書資 料室並無固定員額編制，且僅聘僱數十名 人員，實難以發揮圖書館之功能，國會圖 書館之設立，將有助於立法委員隨時取得 相關之圖書資料及立法資訊之服務。
3. 黨團地位合法化
   黨團 地位合法化 ，明定黨團 協商之對象 與 時 機，協商代表成員及其比例，協商之程序相關事項及協商結論之效力（見立法院職 權行使法第六十八條至七十四條）。
4. 立法委員行為規範
   在新制定的立法委 員行為法中，將立委的倫理規範、義務與基 本權益、遊說、政治捐獻、利益之迴避及紀 律等皆作了規範（見立法委員行為法）。 
3.  國會改革五法並未發揮功效
1. 委員會的分配未能依資深及專業原則
   雖然在第四屆第一會期正式實施以政黨 比例代表方式來安排委員會席次，使各黨 團在委員會的席次得以反應該黨在院會的 實力，不過此種方式若無政黨配套措施仍 無法達到預 期之立法目 標
   另外，三位召委輪流擔任委員會主席的 設計以及每會期必須改選召委和召委只能 連任一次的規定使得國會欲建立委員會權 威及專業目標更加難以達成
   
   委員會開 會的法定人 數原來為五 分 之 一，一個十八人之常設委員會，只要有四 人即可開會。實際情況則更糟，委員簽到 後常先行離席，形成出席立委僅剩下一、 二人即作成決議的情況，因此有「委員會 個人化」之說。由 一、兩位委員的意見而作成之決議自然難 以獲得院會之尊重。為改善此種現象，因 此把出席法定人數由五分之一提高為三分 之一，並規 定要有三人 以上方能作 成 決 議。然而此項改革的結果並未產生委員更 踴躍之參與，反而是委員會因達不到法定 人數而流會 。
2. 黨團協商、委員會權力被架空
1. 黨團-立法院組織法第三 十三條
   立法委員依其所屬政黨 參加黨團，每一黨團至少須有五人以上， 政黨席次不足五人或無黨籍之立法委員得 合組五人以上之聯盟
2. 一般而言，在委員會審查階段，除非是 重大法案，否則各政黨在委員會階段並未 正式表達政黨立場，並要求成員遵守。通 常是在委員會審查後，在送交院會之前再 進行政黨協商，黨團協商結果根據立法院 職權行使法第七十一條規定，各黨團代表 達成共識之後，應立即簽名，作成協商結 論，並經各黨團負責人簽名，於院會宣讀 後，列入記錄，刊登公報
3. 由於委員會本身無法保障他的 法案完整版本在院會審查，使得其完全喪 失捍衛法案之權力，因此我們如何期望委 員會成員願意花時間與精力於委員會工作 呢？此種獨一無二的協商制度不僅深化立 法院內部的利益交換，更糟糕的是削弱委 員會的功能，而造成「委員會無用論」的 窘境，立法怠惰因此更形嚴重。
4. 立法院於民國九十年十月三 十日，也就是在第五屆立委選舉前，修正 立法院組織法第三十三條，將黨團的最低 人數由五人改為八人或於立法委員選舉得 票比率已達百分之五以上之政黨。但是僅 是將可以參加協商的黨團由五席改為八席 並無法解決立法院的問題。
3. 幕僚功能未能發揮
   若徒有龐大堅強的幕僚群， 而無伯樂來使用他們，則養了一群幕僚並 無法發揮其專業支持的功能。唯有立委願 意將更多時間投入立院的工作，新增之幕 僚方能有用武之地。
4. 立法委員行為規範形同虛設
1. 立法委員行為法中對於立委行為之規範 主要包括三部份：
1. 第一部份為立委的問政 行為與議場秩序之維護
2. 第二部份牽涉遊說及政治捐獻之規範
3. 第三部份涉及利益迴避
   所謂「利益」 依立法委員行為法第十九條之規定是指立 法委員行使職權不當增加其本人或其關係 人金錢、物品或其他財產上之價值
2. 前 面提到第四 屆第一會期 結束前以暴 力 收 場，卻未見紀律委員會作任何處理，在遊 說及利益迴避方面亦未見任何改善。
   立委 的關說依舊，在第一會期至第六會期的情 形依舊，立委爭相加入財政、經濟與交通 等利益最多的委員會，而這些爭先加入的 立委，有很大一部份其企業所屬財團與該 委員會的利益有關，卻未見任何人迴避
3. 紀律委員會因為彼此都是同仁之故，也 不願採取任何行動，因此未見紀律委員會 開會；即使是紀律委員會開會了，根據立 法委員行為法第二十八條之規定，他們所 能採取的處分僅有口頭道歉、書面道歉， 停止出席院會四次至八次，這些處分都相 當輕微，根本無法產生任何遏止作用。紀 律委員會還可以作成停權三個月至半年的 處分，然而此項處分需經出席院會委員三 分之二以上同意，並非那麼容易就可以通 過的。
4. 第二波國會改革之修法內容
   第二波國會改革的目的在於建立專 業的委員會制度、改善黑箱作業的政黨協 商制度，但同時強化國會的政黨制度、縮 減各別立委 或無黨籍立 委杯葛議事 之 機 會，希望藉此改善目前議事延宕及立法品 質不佳之情況
1. 改善政黨協商制度
   特別修法規定凡是經由委員會審查完畢之 法案，委員會有權決定是否要交由政黨協 商；若要改變委員會的決定，除非以黨團 整體提出異議，個別委員則需要有二十人 以上連署或附議（立法院職權行使法第六 十八條第一、二項）。另外，各黨團派出 之代表其中 一人應為委 員會審查之 委 員 （立法院職權行使法第七十條第二項）
   再配合去年十月三十日 修改的黨團人數門檻由五人改為八人，使 得法案在政黨協商過程中被少數幾位無黨 籍立委所杯葛的情況降低。
2. 各委員會審查法案的專業權
1. 此次特 別訂出了計 算 公 式，並且對於未參加黨團者或所參加之黨 團之院會席次比例於各委員會不足分配一 席次之委員，則訂定抽籤辦法。同時，若 各黨團並未於規定時間內提出名單或僅提 出部分名單者，將由副院長依各該黨團實 際席次抽籤決定之
2. 為改變過去三位召委各彈各 的調的情況，特別規定各委員會召集委員 應於每會期開始時共同邀請其委員會中所 有成員來擬定該會期的立法計畫。必要時 則可以邀請 相關院、部 、會人員列 席 說 明。（立法 院各委員會 組織法第六 條 之 一）
   廢除召委只能連任一次的規定， 避免上任之召委剛瞭解整個委員會之運作 後，就要換 人，無法建 立召委專業 之 權 威。
3. 明確訂定立委紀律規範 
1. 明確規範停權期間不得支領立委薪水、不 得進出議場（包括院會及委員會）、不得 有選舉權與被選舉權等。（立法委員行為 法第二十八條）
4. 其他有關加速法案進行之規定
1. 為了防止政黨不斷利用重行表決來拖延 法案進行，議事規則明定用投票或點名表 決方法表決的結果不得要求重複表決，除 非出現足以證明明顯影響表決結果之重大 瑕疵者（立法院議事規則第三十九條第二 項）。
2. 在立法院職權行使法中規定對於 送入政黨協 商四個月仍 未獲致結論 之 法 案，將送交院會直接表決（立法院職權行 使法七十一條之一）。 
5. 第二波國會改革能否提升 國會效能呢？
1. 委員會的專業是否能因此提升呢？
   委員會的安排仍是每個會期重行登記一 次，若各黨黨內資深制可以建立，便不致 發生立法委員遊走於各委員會的情況；但 是若黨團無法約束其成員，則仍可能發生 立委遊走之情況
2. 立法委員是否願意花時間於法案審查 呢？
1. 在SNTV制下同黨議員必須相互競爭， 因此黨內的競爭（ intra-party competition ）高於黨際間之競爭（interparty competition） 。 Carey and Shugart （1996）相信，與其他選舉制度相比，在 SNTV制下，個人建立與選區關係的動機相當高。當政黨的利益和建立與選區密切 關係發生衝 突時，他可 能捨政黨而 就 選 區。建立與 選區密切的 關係以及勤 跑 基 層，可以提高議員在選區中的聲望，即使 在國會，他的行為也不是為了達到政黨整 體的目標或利益，因為這些對他個人聲望 之累積並無作用
   目前立法委員熱衷於國是論壇與總質 詢，而對委員會的工作完全不感興趣，主 要是因為國是論壇與總質詢，可以有機會 在電視媒體前曝光，而為了提高曝光率， 可以看到他們噱頭百出，但卻不見內容與 品質
2. 林繼文（2001）認為我國目前的立委選 舉制度下有幾項弊端，一為立委問政走偏 鋒、重特權；二則導致個人主義或派系林 立、政黨功能不彰；三為立法效能差、立 法委員難以進行深刻的政策思考及辯論。 
3. 法案審查是否達到利益迴避的原則呢？ 
1. SNTV另外一個附帶影響是對於立委行 為規範的問題。以個人選票為主的競選經 費相當龐大，候選人平常就必須維持以個 人為基礎的政治機器，因為他不能仰賴政 黨 組織 （Curtis, 1988: 177）。立法委員 們並不見得關心那些可以照顧廣大群眾的 法案，他們反而重視圖利特定少數的「錢 坑法案」，因為這樣它才能向他的選民交 待這是他的特殊功勞，也才會有選票
2. 目前立法委員行為法中的利益迴避條款 被認為僅具有象徵性作用，紀律委員會基 於同事之誼，並不願意採取任何破壞同仁 關係之行動。另外，該法中並無任何相關 之罰則。
3. 要減少利益迴 避，需要相關之配套措施，方可完備。首 先必須先從 降低立法委 員的競選經 費 著 手，這包括嚴格取締任何賄選行為以及選 舉制度的改善。如果不想辦法降低競選經 費，如此龐大的開銷，自然會想辦法於任 期中撈回。除此之外，政治獻金、財產的 信託、以及遊說條款的規範必須完備，方可能改善目前的金權政治。
4. 立法效能與立法品質是否能提升呢？
   首先要建立起召集委 員在該政策領域之領導權威，有經驗和能 力者願意把心留在委員會；其次，要建立 委員會成員的專業權威；接著，要委員會 有能力防衛自身審查通過之法案；最後， 當然要立法委員有心立法工作
1. 召委選舉採相對多數單記法，此法有點 類似我國的區域立委選舉，每一位召委只 要得到五、六票之支持便可當選。只要少 數幾位支持就可當選召委，顯示該召委的 份量並不夠。至於資深者是否有願意擔任召 集委員職位，亦需要視各黨團是否能徵求資 深者擔任，同時又能擺平新任者，因為根 據現行規定任何立法委員皆有權競選召委 一職，不分資深程度。由此觀之，要建立 召委在其政策領域之領導權威並不樂觀。
6. 結論
   筆者以為此次改 革仍未能解 決委員會專 業化的問題 ； 同 時，選舉制 度未改革， 若選舉制度 未 改 革，以目前的制度缺乏一股吸引立委回立 院工作之動機。

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