〈美國「分立政府」運作的爭議： 以公共行政與政策為例〉吳重禮

1. 前言
1. 公共行政與政策
   其意涵等同於彼得斯(B. Guy Peters, 1993: 4) 所 界定的「公共政策」(public policy)，其認為「公共政策為政府的整體作為，由相 關部門直接或間接行使，而影響到一般人民的生活」。依據彼得斯的論述，此定 義蘊含三種不同層級，包括「政策選擇」(public choices)、「政策結果」(policy outputs)，以及「政策影響」(policy impacts)。
2. 「政黨政府」(party government)
   民主政治首重政黨政府的運作機制，而責任政治之體現，更與政 黨政治有著密切的關係。對於政府整體運作來說，政黨是一項 不可或缺的工具，它促成凝聚和團結，因而產生效能，連結行政 部門和立法部門以串連共同利益。經由健全的政黨競爭，執政黨 擔任行政機關與立法機關的樞紐，行政部門提出之政策有賴於議 會中的多數黨為之呼應，由是產生連鎖行政與立法的橋樑功能。 反對黨則扮演監督執政黨的角色，成為政府施政的警鐘
3. 「分立政府」 (divided government)
   一旦行政權與立法權分屬不同政黨所掌握，此將使得政黨政府的運作原則遭到嚴重 的削弱，行政部門與立法部門彼此分歧矛盾，而所謂負責任、重 效能的政府已不可得。這些政府運作的難題，無論在內政、國防、 外交與經濟等公共政策方面，均一一凸顯出來。
4. 本文的核心問題在於，當政府體制的行政權與立法權分由不 同政黨所掌握時，是否必然導致劍拔弩張的政治態勢，進而使得 政策的制定出現僵局，甚至影響行政體系的運作？此外，在政策 執行過程中，可能衍生的問題為何？其整體的政治影響又為何？  
2. 分立政府的概念意涵與研究議題
1. 歷史沿革
   直到一九八○年代末期起，這項問題才普 遍獲得學術界的重視。分立政府議題的研究之所以蓬勃發展，與 美國政治體制的發展有必然的關係。自從第二次世 界大戰以降至二○○○年期間，聯邦政府長達三十四年處於分立政府狀態，一致政府則維持了二十年。假若將觀察的時序延後至 詹森 (Lyndon B. Johnson) 總統執政時期結束，可以發現，自一九 六九年至二○○○年總計三十二年期間，共有二十六年處於分立 政府狀態，而一致政府僅有六年。就體制運作而言，分立政府儼 然取代一致政府，成為美國聯邦政府的「制度性規範」(institutional norm)。
   甚至在地方層級方面，州長與州議會分屬不同政黨掌控的情 形亦漸趨頻繁。從一九四六年至一九九○年間，一致政府的比例 呈現明顯下降趨勢。一九八八年之後，大約有 75%州政府處於分 立政府的局面 (Fiorina, 1991: 181)
2. 美國政府型態
   
   
3. 主張進行改革的人士均認為，分立政府較易導致府會的僵局與對峙
1. 強化政黨的功能與政治責任
1. 改革總統候選人提名制度， 使得兩大黨參眾議員成為「非承諾性黨代表」(uncommitted voting delegates)，增加其提名影響力。
2. 由國會制定法規，要求各 州施行強制性一致投票制度，也就是在選票設計印上相同政黨的 總統、參議員、眾議員候選人，迫使選民必須支持同一組候選人， 而無法投票支持不同政黨的候選人
3. 國會議員選舉比照總 統選舉，予以公費補助。
2. 是改善府會的互動機 制
1. 經由修憲方式變更參眾議員任期，眾議員任期 改為四年，與總統任期相同，另參議員任期則改為八年
2. 國會議員得兼任行政官員，藉以結合立法職權與行政經驗
3. 經由修憲方式變更參議院批准條約需經三分之二多數的同意，改 為經參眾兩院多數同意即可，或者將參議院三分之二多數同意的 門檻降為五分之三。
3. 分立政府影響的論辯
1. 法案制定滯塞與否的爭議
1. 梅修 (David R. Mayhew, 1991b) 嘗試分析一九四六年至一九九○年美 國聯邦政府府會關係的互動情形，而以國會制定「重要法案」 (important laws) 為分析指標，其研究發現，分立政府與一致政府 的運作並無顯著差異。其結論指出，分立政府並不必然使得立 法過程產生僵局、滯塞，也不至於使得決策結果有顯著差別。在 實際政治運作檢驗下，總統與國會議員皆須反映社會需求與選民 期待，因此雖然彼此意識形態、立場互異，但仍舊訴諸相互之間 利益的調和，以通過爭議性法案
2. 夸 克 (Paul J. Quirk) 與尼斯米茲 (Bruce Nesmith) 則認為，在分立政府 之下，對於具有高度意識形態爭議的議題，當政黨無法擁有足夠 的力量來移轉民意的趨向，或是缺乏某種程度的政治壓力時，才 會出現行政與立法之僵局
2. 法案品質良窳的爭議
1. 在分立 政府之下，造成立法品質低落的原因甚多，其中包括總統與國會 之間立法「議程設定」(agenda setting) 的困難、總統「說服工作」 (persuasive task) 的加重，以及總統無法發揮其「公眾聲望」(public prestige) 以影響國會決策 (Cohen & Collier, 1999: 47-51)。更嚴重 的是，執政黨與在野黨的界線不易區分，彼此的政策混淆，爭功 諉過的現象便可能發生。職是，最為人所詬病的乃是政策制定和 執行的疏失責任將無法釐清歸屬，因此民主體制所強調「政治責 任」與「回應性」(responsiveness) 的特質亦無從體現，政策品質 自然隨之下降
2. 如何界定法案品質的優 缺，恐怕就是一項極具爭議的問題，其中難脫既存意識形態的立 場。退而求其次，即使吾人能夠擺脫意識形態的偏見，接續的問 題是：即使在一致政府之下，是否能夠確保得以制定具有清楚目 標的法規，或者是否能夠全面考量議案的實質成效，這些也是不 無疑問的。
3. 擬定國防與外交政策的爭議
1. 有效的領導指揮與行政協調是決定國 防政策與外交策略的重要關鍵。但是，在分立政府之下，府會僵 局與協調障礙顯然對於國防與外交決策相當不利；尤其參議院批 准條約需經三分之二多數的同意，假若參議院多數黨不同於總統 所屬政黨，極有可能杯葛條約的通過
2. 國防政策與外交決策往往是極具 爭議的事務，似乎很難有任何途徑得以有效解決行政部門與立法 部門的衝突。
   分立政府對於國防政策與外交決策具 有負面影響的說法，仍可提出兩方面的反證：一是在一致政府之 下仍有可能不利於國防與外交政策，另一是在分立政府之下仍可 能有利於國防與外交決策。
4. 政策法案延續性的爭議
1. 為使得美國政府體系成為一個較 有效率的政府，總統與參眾兩院的多數議席必須為同一政黨所掌 握。儘管這種情形並不能保證立法順利，但卻是有必要的」(Ripley, 1969: 168)。再者，「就整體而言，『當行政權與立法權分屬不同 政黨所掌握時』，立法工作極難推動，尤其是內政事務。在內政 事務的立法方面，經常通過一些無關緊要的法案
2. 對於政策法案「延續性」的界定，係依據研究者本身的認知而異，故不同研究者的判準可能相互迥異。
3. 梅修 (Mayhew, 1991b: 82-84) 比 較一九四六年至一九八二年期間美國聯邦政府頒訂「社會福利計 畫」與「政府管制性政策」的情形
   在社會福 利計畫方面，共和黨總統尼克森與福特執政時期 (係分立政府形態) 所制定的法案數目，明顯高過於民主黨總統杜魯門、甘迺迪及卡特 主政時期 (均為一致政府) ；另外，在政府管制性政策方面，尼克森 與福特執政時期所通過的法案，甚至高過詹森主政所制定的法案 數目。換言之，在共和黨總統主政的分立政府時期仍然得以制定 具有濃厚自由主義色彩的法案
4. 政府施政，管制性政策與社會福利政策比較
   
   
   
   
5. 總體經濟表現與財政赤字的爭議
1. 卡爾特 (Lloyd N. Cutler, 1988: 489) 所言，「如果由某一政黨負責所有三個權力核 心『眾議院、參議院、總統』，以及負責它們在執政時期所產生 的財政赤字問題，則得以明確地對於該政黨及其公職人員科以政 治責任與行政責任」。
2. 史都 華 (Charles H. Stewart III, 1991: 203-238) 比較研究指出，分立政 府確實會影響國家預算的收支，二十世紀末期的常態性分立政府 確實導致預算的超支，惟十九世紀末葉的分立政府非但未帶來高 額赤字，卻因府會對峙引發立法僵局，反而使得國庫闊綽
3. 總體看來，前述各 項研究中，普遍得到的結論則是：國家總體經濟與財政預算並不 會因為一致政府或是分立政府，而出現顯著的差異
6. 社會福利制度的爭議
1. 當處於分立政府型態之下，由於行 政部門與立法部門分屬不同政黨掌握，呈現僵局與對峙態勢，因 此政府往往無法有效推展政務，採取任何具體作為。當政府無法 採行任何作為的時候，對於社會資源分配的管制能力降低；在此 情形下，富人階層往往是受益者，而窮人階級則是無能為力。再 者，社會福利制度的推動必須仰仗行政權與立法權的相互協力配合，一旦兩者呈現對立局面，透過集體合作達成社會資源重分配 的政策往往遭到阻絕
2. 反例
   雷根總 統所鼓吹的「社會安全網絡」(social safety net)，主要源自於尼克 森和福特總統所規劃的社會安全制度。
7. 議會是否過度使用監督權的爭議
1. 國會扮演著調查角色，而當總統不同於國會多數黨的 時候，國會將過度監督行政部門。國會調查案件往往引起媒體 的高度關切，激發社會大眾的注目，而行政部門則飽受壓力，主 要官員經常因遭受彈劾而相繼辭職。一九七三年至一九七四年尼 克森總統的「水門事件」(Watergate)、柯林頓 (William J. Clinton) 總 統的性醜聞案件即為典型的案例。
2. 梅修 (Mayhew, 1991b: chap. 2) 分析一九四六年至一九九○年美國 聯邦政府眾所矚目的國會調查案件，其研究發現，在分立政府時 期，國會委員會蒐證調查行政部門不法行為的次數，並不明顯高 過於一致政府時期
   梅修認為其主要理由在於國會議 員根深蒂固的「個人主義」(individualism) 色彩使然，為了確保連 任，他們必須維繫與關照自身的選舉基礎，積極表現爭取選民的 支持與認同，因而傾向主動調查行政部門的不當作為，遑論處於 一致政府或者是分立政府的環境之中。
8. 「細部控制」的爭議
1. 在分立政府之下，民意機構 對於行政部門更為積極地進行「細部控制」，箝制官僚體系，進 而減弱個人「內在動機」(intrinsic motives) 與「行政責任」，降低 行政體系效率的問題
1. 細部控制
   其意指國會大幅增加幕僚人員編制以便監督行政部門、國會 委員會更為頻繁地舉行聽證會、積極擴大使用立法權、擬定極為 詳盡的法令細則以限縮官僚體系的裁量權 (舉例來說，在環境法規 方面)，以及採行嘗試削減總統權力的措施並規範政府決策程序， 譬如一九七三年的「戰爭權力法」、一九七四年的「國會預算及 保留控制法」(Congressional Budget and Impoundment Control Act)，以及針對雷根政府的中美洲政策進行干涉
9. 依作者之見，就美國政府體制與政黨運作兩方面進行觀察， 分立政府並不必然導致行政與立法部門的較勁衝突。
1. 美國 憲政設計重視行政與立法的互相分立，所以保障雙方獨立的地 位，而行政與立法的互相制衡，又所以防止任何一方壟斷權力。 總統與參眾議員的任期、選區、選民均不相同，而且總統與國會 各有獨立職掌，彼此不能侵越對方的權力。這種總統制政府體制 的安排，使得內閣制中「政黨政府」的精神無法落實
2. 以美國聯邦體制為例證指出，在此體制 之下，政黨地方性組織勢力最為強大，而政黨全國性組織往往難以控制其地方性組織。在美國政府體制之下，提名制度的分權 化、國會中政黨凝聚力的弱化，以及缺乏明顯的黨紀約束等，成 為其政黨體系的特徵 (Epstein, 1986: chaps. 1-2)。在組織鬆懈的美 國政黨架構之下，分立政府與一致政府的差異甚少，因為總統為 推行其政務，減少議會的阻撓，必須運用嫻熟的政治技巧與同黨 及反對黨議員保持接觸，減緩對抗的可能。否則，即便在一致政 府之下，一位不善於維繫府會關係的總統，亦無法以政黨領袖之 名，強制約束同黨國會議員遵循其意志行事。
4. 結論

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關於美國分立政府論辯的脈絡介紹

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因為沒有一個主張，所以到頭來也很難說分立政府造成的影響(不如說是變動因素太多)，就如果要研究這議題，這就給一個入門這樣