〈緬甸憲政體制之探討—從翁山蘇姬任國務資政談起〉呂嘉穎、徐正戎

1. 前言
   2016 年，翁山蘇姬所推派的碇喬當選總統後，看似全面執政的翁山蘇 姬，卻開始正視到軍方權力仍藉由憲法的「限制」，主動或被動的牽制著 翁山蘇姬政權在行政權上行使的完整度。同年 6 月，翁山蘇姬在原先所具 外交部長的角色之外，又獲議會同意使其擔任「國務資政」職位。雖然眾 所皆知，翁山蘇姬為緬甸實質上的領導人，但該職位之創設，其實也帶給 翁山蘇姬在行政權行使上的一個法理依據以及正當性
   
   然而從憲政體制上來看，緬甸應屬總統制，但在國務資政職位的影響 下，似乎原先憲法賦予總統的權力，產生了被分享的情況。另一方面，其 憲法第 16 條說明了總統為國家元首及行政中心，照理來說，各國元首若需會面、協商，所碰面的對象在無特殊情況下，應為國家最高領導人，但 迄今多數他國總統、總理或具有實質權力的領導人，所欲接觸的緬甸官 員，卻非選舉出來的「總統」，而是「國務資政」或總統制下的「外交部 長」－翁山蘇姬。此種弔詭的憲政運作實際情形，亦使得緬甸當今憲法所 形塑的憲政體制，並無法單一的歸類為總統制、議會內閣制，或是第三波 民主所興起的半總統制
   
   本文試圖對緬甸憲政體制進行探討，希望能從規範 層面與實際情況兩個角度分析，現行緬甸若是自詡為民主憲政國家，那麼 應隸屬於何種憲政體制之下較為合理？
2. 從規範面論憲政體制
   從條文中亦可知在緬甸總統 為最高行政首長，縱然軍隊仍取得部分行政權限，但在規範面上，最高行 政權仍為總統所獨有。且其餘條文中，無論是總統可能因違憲等事件，受 到議會彈劾卻無相對應解散權，或是相關的人事任命權為總統所專有，都 能顯現出緬甸在 2008 憲法中確實屬於總統制的情況
   以行政權一元化或二元化區分憲政體制，可以發 現緬甸憲法第 199 條中所說明，總統具有最高行政權，而這個行政權亦非 與他人分享，因此並非半總統制。另同法第 58 條亦說明了總統在行政權 上的最高地位，故並不符合圖一中內閣制最高行政首長非總統的態樣。再 者一元化行政權體系下，總統具有行政部長的任命權，在政策施行上能透 過人事任命而形成一體化的決策機制，而這種情況也於憲法第 232 條中體 現之
1. 緬甸 2008 憲法中有關憲政體制之規範
   
   
3. 國務資政法案所產生的影響
   從權力結構面上來看，國務資政的權力排序在規範面是低於總統 的，而其任期則與總統相同，以五年一任的方式重新聘任。但以實際層面 觀之，現今國際社會多半認以翁山蘇姬作為代表緬甸的領導人，且具實質 上的權力，而翁山蘇姬本人在總統大選前，亦公開表示將成為「凌駕」總 統之上的掌權者。這種影響並非僅是國務資政角色所帶來的連結，無論 在議會多數黨領導，或以關鍵政策決定權視之，都能發現翁山蘇姬所掌握的權力遠高於總統的情況
   雖然翁山蘇姬任職國務資政，確實對緬甸憲政體制產生一定程度的影 響，使得該角色定位受到質疑，而有違憲之虞。憲法為國家根本大法，在 法律位階上的最高性無庸置疑，也因此若國務資政與總統意見相左時，當 總統堅持己見不予退讓，翁山蘇姬是否願意接受總統意見而甘於屈居次 位？又或者是總統為維持法統上的正當性，而將橫跨行政、立法兩權的國 務資政一職解除，翁山蘇姬又能以何種方式救濟或不承認該項結果？
4. 緬甸 2008 憲法之特色與爭議
1. 名符不實的總統制
1. 第 203 條 中，所陳述的總統須對議會負責，採行總統制之國家，行政權與立法權是 抗衡態樣大於合作，在行政權的權力來源屬於民意而非議會時，亦然說明 了行政權不須對立法權負責，而這也是緬甸 2008 憲法中，與總統制最不 相符的內容
2. 從選舉模式論之，緬甸總統產生的方式並非直接民選，而是透過 議員間接選舉產生，此種方式與實行總統制的美國總統，藉由選舉人團投 票產生的情況不同。
3. 一般民主憲政國家，最高軍事統治權（無論是名義上或實質上） 皆將其視為最高行政首長所有，但緬甸 2008 憲法卻明確地將軍方權力獨 立於行政權之外，甚至同時具有行政及立法兩種權力，當軍方藉由憲法第 20 條，以維護憲法為由發動政變時，透過民主制度選舉出的政府、議會則 因此失去執政權力
2. 權力衝突下的矛盾
1. 二戰後，由於佛教、穆斯林的對立與衝突，造成了緬甸部分激進份 子，以宗教抗爭為名行反抗獨立之實，而這種情況產生的原因在於，長久 以來外國勢力透過不同種族間的矛盾，藉此得到己身想要得到的利益
2. 由於其憲法將軍權獨立，使得執政者並無法有效的以政策 （或法律）管控軍方，因而造成軍方與少數民族，常為了個人利益或種族 獨立，不斷發生攻擊事件，但非軍方體系下的執政者，並無法亦無力對這 種情況有所置喙。
3. 而翁山蘇姬本人對於緬甸憲政體制，所帶來的影響與衝擊，其實是遠 高於軍方及宗教的，在緬甸憲法內所述明的「最高行政首長」及「緬甸代 表者」，都於選前翁山蘇姬所發出的聲明，以及選後為其所開「國務資政」的 「巧門」，而使總統似乎成為了翁山蘇姬的「下屬」，而這種情況也能從各 國元首「直接」接觸的對象中窺見一二。
5. 結語
1. 以半總統制作為憲政體制之根本
   縱然翁山蘇姬政權取得絕大多數支持，但在現行憲法限制下，仍無法 親自參選總統，但當國務資政一職設立後，其所擔任的角色對於緬甸來 說，除了將事實上的領導角色合法化之外，另一方面亦能藉此親自參與行 政決策。
   
   半總統制確實為其所必須考量的憲政體制。理由在 於，半總統制下總統之外的另一行政首長，事實上所享有的權力與現今其 所享有的權力近似，當這套體制逐漸被人民所信賴，或成為一種行政權力 使用上的慣例，使用半總統制僅是將實際情況以憲法框架加以合理化，而 非將總統制廢止或施行內閣制，如此可避免軍方以毀憲亂政之由，對翁山 蘇姬政權予以推翻。 
2. 逐漸稀釋軍方實質影響力
   一蹴可幾的將軍方影響力排除，必然造成軍方的反撲，所產生的影 響可能使得緬甸好不容易得來的「民主」毀於一旦，故翁山蘇姬除以半總 統制為思考，逐漸將權力轉移至國務資政上，或能藉由外交部長等職位，請 求他國予以協助，待軍方部分人士願意輸誠後，重新修改憲法，使其民主 制度更加完善。
3. 權責明確化
   若從權力之賦予與責任的關聯作為論述，首先須將行政首長產生之方 式明確區隔，如此在權責考量上，才能究其施政失宜之責，並賦予相對高 度的權力。

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從翁山蘇姬任國務資政，來討論緬甸憲政的體制

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看起來很像是在討論緬甸憲政，但感覺是在分析翁山蘇姬擔任國務資政背後的盤算，為了防止一再的政變，又不須觸及到修憲，便是弄出一個國務資政來架空總統(既然我不能當總統，那就把總統的權力拿過來)，當然可能會有民主獨裁的疑慮，但是在軍方掌握軍權底下，自然是無需顧慮，西方國家要做的就是給予翁山蘇姬絕對的信任跟支持，而不是詆毀與懷疑。要是後者，最終只會削減翁山蘇姬的勢力，最終獲得權力的只會是軍方，對支持民主的西方來說絕不是好事