〈「緬甸式」民主化： 正當性、政權轉移、與政治改革〉孫采薇

1. 前言
   自從 1962 年便落入軍事威權統治的緬甸，在 2003 年提出「七步走民主路線圖」 後，其政治改革進度便一直處於「只聞樓梯響，不見人下來」的狀態。然而，軍政府 在 2008 年舉行公投通過新憲法，規定緬甸將實行多黨制民主與市場經濟；接著在 2010 年 11 月 7 日，舉行自 1990 年以來首次的聯邦與地方議會大選
   
   本文主旨在解讀緬甸自 1948 年獨立以來的政治發展，並將 2011 年以降的政治改革放在威權政體尋求政治正當性的歷史脈絡中來觀察，而認為當 軍政府的國內正當性鞏固工程在本世紀初面臨因經濟困境所產生的瓶頸，而需要國際 正當性的加持以及外資挹注之時，政治改革作為其獲得國際正當性的最重要來源，便 勢在必行
2. 威權政體的政治正當性基礎與政權轉移
1. 政治正當性（political legitimacy）
1. 依據 Seymour Lipset 的簡單定義，政治正當性（political legitimacy）是一個政權創 造並維持被治者心中「現存政治體制是最適宜此社會」之信念的能力。
2. Muthiah Alagappa 並主張正 當性基礎存在四項要素，包括共同規範和價值的創造、依循既定規則獲取政府權力、 權力運作遵從既定限制且目的在有效促進人民集體利益、以及得到被治者的同意
3. Leslie Holmes 在比較共產體制與後共產政權時，曾頗有系統地歸納出 統治者可透過 10 種正當化模式尋求政權正當性，其中涉及國內正當性的包括依循舊傳 統（如天賦王權、歷史文化習俗）、個人魅力、目標理性（具備最迅速有效達到目標的 能力）、官方意識形態（如民族主義或愛國主義等）、新傳統（如轉換前任領袖的個人 魅力與支持來正當化現任者的統治與政策）、執政表現、以及法律理性（如法治與民主 選舉）等 7 種價值基礎，而涉及國際正當性的則包括他國與國際組織的正式認可、非 正式支持（包括經濟人道援助或實質經貿往來）、與骨牌效應等 3 種基礎
4. 比較言之，民主政權因其最核心的正當性基礎為法律理性（法治），使得其當面臨 正當性危機時，可以透過制度化的管道（如選舉），重獲政治正當性──或相對平順地 轉換政權。但非民主政權因法律理性的不足，使得其正當性的維持複雜許多
3. 獨立後緬甸政府的正當性基礎變遷與政權 轉換：宇努與尼溫時期（1948~1988）
1. 宇努時期
   緬甸在 1948 年 1 月 4 日脫離英國的殖民統治而獨立，並依前一年與境內主要少數 民族所簽署的「彬龍協議」（Panglong agreement）沰採行聯邦制，政治上則施行自由民 主代議制度，由左傾的民族主義政黨「反法西斯人民自由聯盟」（Anti-Fascist People’s Freedom League, AFPFL）領袖宇努（U Nu）擔任首任總理。
   
   依據 Holmes 的清單逐 項檢視，則宇努政府的「正當性基礎」，包括與英殖民帝國以及日本軍國主義抗爭而獲 得獨立的民族主義光環（舊傳統）、得到少數民族認可的中央治權（國族主義意識形 態）、奠基於人民主權之上的議會政治（法律理性）、社會主義（目標理性）所承諾的 邁向繁榮平等的目標（執政表現）、以及國際社會的承認與經濟軍事援助（正式認可與 非正式支持），這些條件使得宇努政府通過緬共叛亂以及克倫族要求獨立的挑戰，而能 持續執政。
2. 尼溫時期
1. 1958 年 9 月底，在仰光發生「人民鬥爭」（People’s struggle）抗議活動後，宇努宣 布由尼溫（Ne Win）將軍接管政府並維持法治，這顯示軍派的得勢
2. 尼溫於 1962 年發動政變，緬甸自獨立以來所實施的民主政體正式「置換」到軍事獨裁 政權。
3. 1974 年，緬甸通過新憲法，正式確定緬甸為社會主義國家、採行總統 制、而尼溫的社會主義綱領黨（Burma Socialist Programme Party, BSPP）為唯一合法的 指導政黨。其後尼溫依新憲法重新被選為總統，其獨裁政權的正當性便因此得到「法 律理性」的終極背書。
4. 1988 年 3 月起，緬甸首都仰光發生多次以學生為首的大型群 眾示威運動，要求政府進行改革以挽救經濟危機，雖遭到軍方的暴力鎮壓，學運卻在 6 月達到高潮，並迫使尼溫於 7 月宣布辭去社會主義綱領黨主席職務。其後緬甸政局 陷入一片混亂，直至蘇貌將軍（Saw Maung）在 9 月 17 日發動軍事政變，成立「國家 法律與秩序恢復委員會」（State Law and Order Restoration Council, SLORC），以軍事執 政團的領導方式掌政，尼溫政權遂正式告終。
3. 緬甸獨立後諸政府正當性的取得與喪失
   
   
   
   
4. SLORC/SPDC 的正當性瓶頸與「民主化」： 國際正當性、經濟發展、與政治改革 （1988~2010）
   緬甸的國際正當性，在 1988 年後遭受很大的打擊。在學生示威遭到軍方暴力鎮壓 的新聞曝光後，日本、西德、與美國等三個緬甸最主要的經援國家，均立即宣布中止 對緬援助計畫，以待後續政治改革。炄為排解國際壓力， SLORC 政府宣布於 1990 年 舉辦國會大選，卻不料在此次大選中，以翁山蘇姬為首的全國民主聯盟大勝，得到近 60%的支持率並奪下 80.8%國會席次（485 席中的 392 席），而軍方支持的國家團結黨 （National Unity Party, NUP），僅得25%的支持率與2%國會席次（10 席），因此軍方拒 絕接受選舉結果，宣布戒嚴，並對民主派人士進行整肅。炑自此美國開始一系列更嚴厲 的制裁，而西方國家與美國主導的國際組織，也相繼對緬實行制裁措施。至於美國與西方 社會對緬甸的制裁，對於新成立的 SLORC 政權而言，是國際政治意義大於經濟意義
   
   由於西方國家對緬甸軍政府採取孤立政策，亞洲鄰近各國對緬甸的政治狀況又 採取不干預以及較消極的關注態度，加上軍事威權政體對媒體與社會各層面的高度控 制，因此自 1988 年以降，緬甸真正成為一個相當封閉的國家，外界難以近距離深入觀 察其國內政治的發展與政治勢力的運作，而只能從官方片面釋出的訊息、異議人士團 體的地下消息傳遞網絡、或是其他非政府組織的報告中，一窺該國政治發展的可能走 向。不過，從這些有限的資訊中，外界在 2010 年前後，其實並看不出緬甸軍政府為何 會願意在 2011 年將政權和平移轉至民選政府
1. 本世紀初開始，明顯的經濟困局使得軍政府執政正當化過程遇到難以跨越 的瓶頸，而改革的壓力不單單來自國內，也來自於東協與中國
1. 在成為東協會 員國後，緬甸與其他國家逐漸擴大的發展差距不但使軍政府覺得難堪，也讓其他會員 國愈發憂心，他們既怕緬甸經濟落後成為東協成長的絆腳石，但自 1998 年以降，東南 亞主要國家在數次經濟風暴以及天災人禍後忙於重振國內經濟而無暇顧及緬甸，是以 他們更怕緬甸經濟成長主要來自於過度依賴中國。不論是期望緬甸經濟成長或降低中 國對緬甸的影響力，都必須引進西方國家與跨國經濟集團的外資與貿易，而這個前提 是美國與西方社會對緬終止制裁措施；而終止制裁的前提，卻是人權紀錄的改善、公 民權的維護等政治層面的所謂「民主化」改革。
2. 從中國的角度而言，自從經濟成長成為其施政優先目標之後，一個經濟繁 榮與社會穩定的緬甸，不論是對其邊境安全、或是西南各省開發計畫的落實，都是有 利無害；反之，一個腐敗無效能並且過於殘害人權的緬甸政府，卻很容易在西方國家 與之為敵的過程中，使得中國陷入是否要為了保護小老弟而得罪全世界的窘境。事實 上，早在 2007 年，中國在聯合國否決一項譴責緬甸人權現狀的決議草案時，便同時向 緬甸施壓，要求其加強與國際社會合作以及加快改革步伐；其後也擔任中間人，希望 能改善緬美之間的緊張關係，包括在同年 7 月，於北京邀請美國負責東南亞事務的副 助理國務卿約翰（Eric John）以及 3 名緬甸高層官員舉行秘密會談。此後不論是在番 紅花革命、納吉風災、釋放翁山蘇姬、或是修憲進程等事件上，中國多是站在與西方 一致的立場，不時對緬甸軍方高層施壓
2. 2007 年，因為政府突然取消燃料補貼而引發番紅 花革命，雖然很快被政府平息，但相似的場景應該讓不少政府高層為之心驚：1988 年 正是因為失敗的貨幣改革與農業政策，導致群眾示威與 SLORC 政權的上台（法律理性 基礎喪失），而若經濟狀況無法獲得改善，終將侵蝕原本好不容易爭取到的正當性基 礎，SPDC 政權也不可能無止盡的統治下去。而以政治改革換取國際承認，從而帶來經 濟發展希望的這一整套邏輯，對領導而言應該是很清楚的
5. 登盛政府的政經改革：成果與展望
   2011 年 3 月 30 日登盛總統宣誓就任以後，新的文人政府進行了一系列「民主化」 措施，頗令人耳目一新。這其中最具指標意義的，便是登盛於 2011 年 8 月 19 日與翁 山蘇姬面談並邀請流亡異議人士回國，後又於 2012 年 1 月 5 日讓全國民主聯盟成為合 法登記的政黨、而得以參與 4 月 1 日的國會補選
1. 翁山蘇姬與全民聯
   以翁山蘇姬與全民聯為首的反對派民主人士與以保守軍方勢力撐腰的登盛 政府之間的政治權力爭奪，是影響緬甸今後政局的第一變數。在 2012 年 4 月國會補選 的結果中，全民聯贏得 45 席中的 43 席，成為國會第一大反對黨。平心而論，此次補 選對緬甸國際活動空間以及經濟前途的提升，遠大於國內政治上的效應，尤其是翁山 蘇姬的勝出，的確有助於提升新政府的改革聲譽，向世界證明緬甸開放的決心，進而 促成西方國家解除對緬甸的多項制裁。然而，全民聯所得席次僅占國會總席次的 6%， 雖然因此正式成為體制內的制衡力量，卻無法改變緬甸軍方與執政黨掌控國會的態 勢。
2. 少數民族問題
   緬甸 境內少數民族與中央政府的關係，卻是緬甸政治最脆弱的「阿奇里斯腱」。雖然登盛政 府這兩年與境內主要少數民族武裝部隊間已達成停火協議，但這些協議的本質相當脆 弱，中央政府仍得持續與少數民族進行和平談判
   緬甸目前最大的 問題，便是其仍處於「脆弱國家」（fragile state）的狀態，沒有任何超越地方族群文化 忠誠的國家意識形態或民族主義概念；矷對於國家社會未來的願景，也是各有各的算 計，而沒有「共同的夢想」（collective dream）。祂因此當今緬甸政府的難題，也就在於 如何同時維持「民主選舉」並兼顧國家統一
6. 結 論
   不論是 何人當政，後續與邊境少數族群的談判，甚至各式經建計畫的施行，都少不得軍方的 支持。凡此種種，都意味著以軍方守護的「戒律式民主」概念與改革途徑的被認可── 軍方為國家守護者，是緬甸獨立以來根深蒂固甚少被質疑的舊傳統，而「戒律式民 主」原本是軍政府威權時代提出的有條件有限度改革的口號，看起來卻有成為「官方 意識形態」、甚至是「新傳統」的趨勢了。
   
   在2015大選之後，「軍方支持下的 平民政府」政權形態不但能進一步鞏固，其國內正當性基礎也將多元化（Holmes 7 項 國內正當性基礎將無所缺），而不會只靠經濟發展（「執政表現」）一項作為支撐。屆 時，即便其經濟成長指數或會因其融入全球體系愈深而愈易受國際經濟起伏所影響， 執政者卻也有其他 6 項國內正當性來源可以截長補短。而當短期的經濟危機不會遭致 立即的政治危機，則國際寄望以貿易往來推進緬甸進一步實質民主化的目標便更難以 實現；更甚者，基於緬甸對於其獨立自主性的重視，過度的國際壓力反而可能激起其民族意識與愛國主義，而這將會成為支持選舉式威權政體的另一正當性基礎來源

覺得這篇文章想要討論什麼?

本文試圖以 Holmes 所提出的十項「正當性基礎」以 及 Huntington 所提出的三種「政權轉換途徑」理論為基準，來解讀緬甸自 1948 年獨立 以來的政治發展，包括歷屆政府政權正當性的取得、崩解、與政權轉移方式，並探討 緬甸軍政府邁向「民主轉型」的原因

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?
從正當性來分析政權變化，覺得是可以學習的地方
但是如果有更多國內政局的刻畫就好了