〈戒律式民主的脆弱轉型：緬甸2015年國會大選的意義〉楊昊

1. 前言：帶動政治改革的緬甸之春 
1. 2010年
   2010 年緬甸的政治發展至關重要。時任軍政府總理登盛（Thein Sein）啟動的軍政府自我轉型，突如其然地開展「去軍政府化」，其意在確保既得利益團體的政治正當性 與政權永續性。同年 4 月，握有要職的高官幾乎均辭去軍職，隨後成立了「聯邦鞏固 與發展黨」（the Union Solidarity and Development Party，簡稱鞏發黨），該黨 6 月間經 聯邦選舉委員會（Union Election Commission）認可為有效政黨，準備投入當年度的國 會大選。
2. 「緬甸之春」（the Burma Spring）
   促成緬甸之春的內生性動力主要來自三股力量：政治性的反對動力、社會性的需 求動力、及制度性的改造動力等，這三股力量彼此牽引、相互影響
1. 翁山蘇姬 帶領的全國民主聯盟長期對抗軍政府，始終被視為緬甸民主化進程的重要推手。這種 企求政治改造的意識形態，以翁山蘇姬個人形象與領袖魅力為包裝，目的在進入體制 並贏得政權，以打造更為公平、自由與民主的新緬甸
2. 源自民間 社會的日常生活政治（the politics of everyday life）。隨著鎖國時期結束，緬甸國內市場 與社會快速開放，民心思變的情況快速轉換成社會性的需求動力。這些來自民間的呼 聲，希望政府能爭取更充裕的經貿機會與外來投資，而民間社會對經濟發展與社會穩 定的需求，正成為醞釀政治民主與改革的基礎
3. 緬甸現任總統登盛對於軍政府的自我改革，及相對於 歷任軍事將領的開明改革政策，是開啟緬甸之春的制度性改造動力。2012 年，登盛在聯合國大會（UN General Assembly）公開重申緬甸正經歷「不可逆轉的政治變革」，並 強調這將牽涉到「複雜且繁瑣」的轉型過程。
2. 只是開始：緬甸政治發展的緩慢改造
   當前的緬甸儘管已不再是 Richard Cockett 形容的「由警察國家監控著衰敗經濟的 封閉體系」，但在短期內要徹底改善全盤政治局勢，仍非易事。以上兩個評比指數在 2010 年至 2015 年期間的變遷趨勢，證實了國際媒體縱然對於緬甸政治改造有大幅度 的正面報導，但實際上緬甸政局卻囿於國內政治社會結構限制，正處於緩慢改造的階 段。其中最關鍵的因素係鑲嵌在制度中的各種透明的不正義，及其對緬甸政治民主化 的箝制。
1. 失敗國家指數
   
   
   
   
3. 透明的不正義：憲政體制對緬甸民主化 進程的局限
   在 50 年的軍政府主政下，歷經了「國家法律與秩序恢 復委員會」（State Law and Order Restoration Council, SLORC）與「國家和平與發展委 員會」（State Peace and Development Council, SPDC）等臨時性寡頭機構的統治。這些 寡頭機構利用執政優勢，將各種符合其利益、確保其永續執政優勢的設計，分別置入 緬甸的政治架構與憲政體制中，形成了各種「透明的不正義」。
1. 緬甸民主改革受到軍政府的操作，以透明的不正義政治架構框限了民主改 革的可能性。
1. 民主路徑圖（roadmap for democracy）
   軍政府總理欽紐（Khin Nyunt）2003 年宣布了一份民主路徑圖（roadmap for democracy），名義上看來，此路徑圖係軍政府為人民設想的架構設計，一方面回應 國際社會對於緬甸政治改革的期待，另一方面也藉著這份路徑圖實質強化國家和平與 發展委員會的正當性與不可取代性。
   此一路徑圖包括了七個階段：
   一、重新舉行延宕 許久的國民會議（National Convention）
   二、待國民會議成功舉行後，逐步執行必要 進程以促成戒律式民主國家（disciplined democratic state）
   三、根據國民會議的基本 原則來制定新憲法
   四、透過全民公投來通過新憲
   五、根據新憲法舉行自由與公平 的國會大選
   六、依據憲法召開國會
   七、由國會選出國家領導人，建立一個現代、 發展與民主的國家
2. 就緬甸的憲政架構來說，前述寡頭機制將軍方的角色與影響力明確融入憲 政體系中，從而將軍系勢力打造成緬甸政治改革的關鍵否決者（veto player），特別是 在與國會構成、總統選舉、國防安全等關鍵職位的安排、及緊急狀態的法律規範等方 面。
1. 緬甸憲法第 74 條規定立法機構（國會）的組成包括選舉競爭與軍 方指派等兩種途徑
2. 第 119 條 b 款另規範軍方指派的國會議員（下議院或稱人民院， House of Representatives，緬文為 Pyithu Hluttaw）不得超過 440 席中的 110 席
3. 針對總統選舉，根據緬甸憲法第 60 條規定，總統與副總統均由總統選舉人 團（Presidential Electoral College）選出，總統選舉人團分別由國會上議院（或稱民族 院，House of Nationalities，緬文為 Amyotha Hluttaw）、下議院及軍方代表三個團體提 名後投票選出。
4. 憲法第 59 條 f 款，係針對「總統與副總統候選人資格」規定「候選人的 雙親、配偶、合法子女與其配偶不得為外國籍」。此一條款限制了翁山蘇姬參選總統的 資格。
5. 安全等職位，根據緬甸憲法第 232 條 b 款的規定，聯邦國防部長、內政 部長與邊境部長係由軍方指派，如果總統欲指派相關聯邦部長，亦需與軍方最高領導 人協商人選
6. 根據緬甸憲法第 40 條的規定，只要國家陷入緊急狀態，無論是危 及人民的生命財產或者是造成聯邦分裂的緊急事件爆發，軍方最高領導人將有權利以 保障憲法之名，接手（take over）施行國家主權。
4. 反對勢力的勝出：2015 年大選結果的意義
   2015 年 11 月 8 日，緬甸舉行國會上議院、下議院、地方議會及族群部長的全國大 選。上議院共 224 席，其中 56 席為軍方指派，僅 168 席開放選舉；下議院共 440 席， 同樣有 110 席為軍方指派，不過由於部分選區爆發武裝衝突事件，聯邦選委會取消了 相關選區的選舉，因此本次下議院選舉僅開放 323 席；其他諸如地方議會與族群部長 的選舉，共計 644 席與 29 席。整體而言，本次大選共有 1,171 個席次開放 91 個註冊 政黨與獨立候選人投入競爭。
1. 緬甸 2015 年大選結果統計
   
   
   
   
2. 全國民 主聯盟在上、下議院中獲得全國性的支持，說明民心思變的政治氛圍轉換成支持改革 的實質選票，但也凸顯了少數族群政治對於全國民主聯盟仍存有不信任。以下議院為 例，全國民主聯盟席捲仰光省，取得 45 個席次中的 44 席。不過，該黨在全國最多席 次的撣邦，卻僅獲得 48 席中的 12 席，敗給鞏發黨的 15 席
3. 按照總統選舉人團的制度設計，全國民主聯盟將能提名屬意的總統與副總 統候選人，而翁山蘇姬本人更在選後強調，其未來的地位將凌駕新總統（above the president），繼續推進緬甸的民主改革
4. 國際輿論雖看好緬甸選後政局的民主之路，但仍不乏對於情勢失控的憂 慮。特別是當翁山蘇姬的權力凌駕憲政體制，未來緬甸軍方勢力將可能以捍衛憲法之 名，啟動各種逆襲的舉措，包括藉宣布國家緊急狀態而奪回權力等政治安排，這些都 將危及緬甸民主的脆弱轉型，甚至倒退回 1990 年代的緊張態勢。選後包括國防、內政 與邊境部長等安全要職均由軍方指派，此一權力分配失衡的局勢，將形成緬甸新執政 黨與舊保守勢力之間引爆衝突的焦點。
5. 結 語
   對軍方來說，全國民主聯盟勝選後，翁山蘇姬多次尋求與國內重要派系間的和解 與溝通，12 月初甚至獲得了前軍事獨裁者丹瑞（Than Shwe）的支持。這項保證是否 代表著軍方的完全臣服，或只是預示了軍方派系未來可能的分裂，將成為影響緬甸政 局未來政局走向的關鍵
   
   對人民而言，大選後的新政府將代表著緬甸政治新局的政治許諾，無論是戒律式 民主的終結或者是戰略式民主（strategic democracy）的開始，緬甸政治改革都將難以 逆轉。然而，這並不意味著緬甸民主之途自此順遂。各種存在已久的社會問題，如少 數族群衝突始終懸而未決、大選期間羅興亞族（Rohingya）被剝奪的政治與社會權益 再次浮上檯面、加上近日緬甸北部帕坎鎮（Hpakant）的玉石礦區死傷重大事件牽涉到 軍方的經濟利益，都將成為緬甸新政府亟需因應的治理挑戰。 

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介紹了2015緬甸國會大選的意義

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