〈第三波民主化後的蒙古政治體制設計〉王維芳

1. 前言 
   本文擬從新制度主義（neo-institutionalism）途徑三個面 向，包括制度選擇（上游研究）、制度設計（中游研究）、制度影響（下游研 究），集中討論蒙古在政治轉型後的制度設計本身
1. 在比較各個半總統制政權時，最早提出半總統制概念的杜維傑再進一步提出三個 重要變項，作為說明半總統制有不同體現的因素，包括：
1. 主要政治角色的憲法 權力（係指憲法所賦予的總統權力具有保護者角色、仲裁角色，以及治理角 色）
2. 政權形成時的環境（係指政權轉型時周遭所面臨的政治環境會影響總統 權力設計的強弱）
3. 國會多數的本質及總統與國會多數的關係（係指國會多數 屬於單一或聯盟政黨，而國會多數的政黨體系會影響總統是屬於絕對統治抑或 是象徵領導）
2. 府會關係、總統權力及國會政黨體系互動下的八種政治穩定級數
   
   
   
   
2. 蒙古政治轉型初期
1. 1984 年由巴特蒙赫（J. Batnonkh）繼承澤登巴爾擔任蒙共總書記。 由於巴氏具經濟學家的背景，上任後採行開明作風，對國營企業減少干預，要 求蒙古人民革命黨進行行政改革
2. 於 1986 年 5 月 28 日蒙古 人民革命黨所召開的 19 屆大會開始，政治改革實源於該次大會的經濟改革
3. 於 1988 年 12 月底，蒙古人民革命黨（原共黨 Mongolian People’s Revolutionary Party, MPRP）召開第十九屆五中全會時，正式提出政治改革的 具體方針，成立了黨綱修改委員會、憲法修改委員會、平反委員會，並在黨基層領導人上改變以往由上級任命的作法，首次以選舉方式產生
4. 蒙古反對人士於 1989 年開始組成「蒙 古民主聯盟」（Mongolian Democratic Union）反對組織，進行打倒官僚及要 求民主的示威遊行
5. 1990 年 7 月，蒙古順利地舉行第一次 的自由選舉，組成聯合政府，開啟政治轉型工程。
   每一選民在這次 的選舉中有四張選票，一選全國人大代表（亦即大人民呼拉爾），一選黨派， 以決定各黨在小呼拉爾的代表比例，一選地區人大代表，第 4 張選市人大代 表
6. 當前蘇聯勢力撤出蒙古之後，蒙古原執 政黨及反對人士雙方討論，並於 1992 年共同制定了蒙古第四部憲法
7. 國會部分則由 1990 年至 1992 年的兩院制改為一 院制「國家大呼拉爾」（State Great Hural）。顯然，在後極權的蒙古政權中， 蒙古人民革命黨在共黨意識形態漸次減弱之時，由於舊政權精英的勢力減弱， 為防止再度出現強人政治，導致執政的改革人士與反對人士以傾向議會的半總 統制作為主要的政治體制，確立蒙古政治轉型後的憲政體制
3. 蒙古總統的權力
1. 1992 年 1 月 13 日通過新憲法，依規定自 1992 年 6 月起， 每四年舉行一次國家大呼拉爾（State Great Hural，國會）選舉，同時自 1993 年起，每四年舉行總統直選
2. 依據蒙古 1992 年憲法規定，總統經與國 會多數黨協商，若無多數黨則與國會所有政黨協商，向國會提出總理人選（第 33 條第 1 項第 1 款），而總理之任命、替換及解職需由國會決定（第 25 條第 6 項）
3. 蒙古總統權力非立法權計分表
1. 組織內閣權
   
   
2. 撤換內閣權
   
   
3. 解散國會權
   
   
   
   
4. 解散國會權
   2001 年 6 月 21 日蒙古憲法法庭終於通過修憲，允許國會議員兼任政府官員但不能超過三 分之一，並對國會的解散設定規定。如果總統決定解散國會，必須在解散一週 內宣布改選日期；如果國會決定自行解散，則需決定改選日期之後始能解散。 此項規定僅針對國會解散後作成處理原則，但對總統在何種情形下可以解散 國會，卻未明確規定，不過修憲後的蒙古總統應當擁有主張解散國會的權力，比1992年的權力還大。
4. 蒙古國會政黨體系
1. 有效政黨數
   依據拉克索（ Lakso）及塔格培拉（ Rein Taagepera）所設計的公式確立蒙古國會有效政黨數，此兩位學者的算法是將 各黨在國會中的席次佔有率的平方相加，作為政黨體系的集中指數，如果指數 越大，代表政黨體系越完整，指數越小，政黨體系越形零碎。此一集中指數之 倒數即為國會有效政黨數目。
   基本上當有效政黨數在 1-2 之間時，政黨體系 被認定屬於一黨、霸權黨、優勢黨及兩黨，在本文分析上均歸類為兩黨制；當 有效政黨數在 3 以上時，則被歸類為包含有限多黨、極度多黨、零碎多黨的多 黨制。至於 2-3 之間的分類，則以 2.5 作為區分點，2.5 以下仍屬兩黨制，2.5 以上則屬多黨制
2. 1992 年蒙古國會選舉結果
   
   
3. 1996 年蒙古國會選舉結果
   
   
   
   
4. 2000 年蒙古國會選舉結果
   
   
   
   
5. 蒙古 5 次國會選舉的有效政黨數目
   
   
5. 蒙古府會關係
   在半總統制下，總統與國會是否府會一致將影響總統是 否產生介入政務的動機，而總統權力大小及國會是否具有穩定多數以對抗總統 權力，則決定總統是否具有足夠的介入政務能力
   由於蒙古總統權力依 據憲法規定屬於「總理－總統制」的半總統制，在總統權力變項上已是總統權 力小的固定狀態。而國會政黨體系經歷多次國會選舉，大致形成代表左翼的蒙 古人民革命黨與代表右翼的民主政黨聯盟，兩黨制的狀態居多
1. 依據國會及總統 的選舉時程，將蒙古政治期程分成八個階段
1. 1992 年至 1993 年為蒙古人民革命黨（左翼）掌控國會及同黨的奧其爾 巴特總統
   1992 年新憲制定後所舉行的第一次國會選舉，仍由執政多年的原共黨蒙 古人民革命黨獲得近 56.9%選票，搭配依據舊憲法，於 1990 年由全國人民大 呼拉爾間接選舉選出的奧其爾巴特總統，政府運作屬於府會一致、總統權力 小、兩黨制的狀況，應為表 1 的第 1 級政治穩定
2. 1993 年至 1996 年為民主聯盟（右翼）的奧其爾巴特總統與左翼的國會
   1993 年代表民主聯盟的奧其爾巴特總統再度當選之後，面對蒙古人民革 命黨佔多數的國會，形成蒙古民主轉型之後的第一次左右共治。奧其爾巴特總 統雖然擁有 57.8%的選票，但遇到佔有 93.4%席次率的左翼一黨獨大國會，即 使總統具有府會不一致之時介入政務的動機，卻受限於總統權力小以及團結的 國會政黨結構，而使總統無法發揮介入能力。所以此時期蒙古是處於府會分 立、總統權力小、兩黨制的政治穩定第 5 級
3. 1996 年至 1997 年為右翼民主聯盟主政的國會及右翼的總統
   1996 年國會改選，由右翼的民主聯盟以 47.2%選票，獲 65.8%席次，造成 蒙古國會的第一次政黨輪替。其整體結構雖然是處於府會一致及總統權力小的 狀況，但因國會政黨體系已改變為有限多黨制，比 1992 年由左翼政府及左翼 總統共同執政時期的穩定度較差，其區別即在國會政黨體系的變化上,屬於第 2 級的政治穩定。 
4. 1997 年至 2000 年為左翼的巴嘎班迪總統及右翼的國會
   由於民主聯盟執政的表現不佳，經過一年的府會一致運作後，1997 年總 統選舉又由左翼的巴嘎班迪獲勝，再度形成第二次的左右共治
   巴氏以 60.8%選票面對一個不夠團結的國會，即 使憲法賦予總統的權力較小，但在多黨體系下，總統不僅具有介入政務的動 機，亦有介入的能力。從 1998 年到 1999 年發生的三次倒閣事件來看，民主聯 盟曾先後向總統提名 14 次總理人選，其中或遭到總統退回，或因未獲國會通 過，而導致蒙古政府在 1998 年 7 月至 1998 年 12 月，將近五個月的時間由代 理政府運作。可見總統能以提名總理的權力與國會進行角力，當然國會越不團 結，總統越有介入的空間。所以此時期的蒙古是處於府會分立、總統權力小、 多黨制狀況，比第一次左右共治的穩定度更差，屬於第 6 級的政治穩定
5. 2000 年至 2001 年左翼的國會及左翼的總統
   蒙古人民在 2000 年的國會選舉中改支持蒙 古人民革命黨，使該黨在國會中擁有 76 席中的 72 席，國會又歷經第二次政黨 輪替，政黨體系又重回一黨獨大，其他政黨無法發揮制衡的力量。政治穩定是 處於府會一致、總統權力小、兩黨制，與 1992 年至 1993 年的第 1 級政治狀況 一樣。
6. 2001 年至 2004 年為左翼總統及左翼國會
   2001 年左翼總統巴嘎班迪再度以 58.1%選票擊敗右翼政黨的候選人
   此時的政治穩定與 2000 年 後的局面一樣，處於府會一致、總統權力小、兩黨制，屬於第 1 級的政治穩定。
7. 2004 年至 2005 年為兩黨聯合政府與左翼恩和巴亞爾總統
   2005 年蒙古舉行總統選舉，由 2000 年即擔任總理的蒙古人民革命黨的恩 和巴亞爾以 53.4%選票當選。此階段處於兩黨協議，輪流組閣狀況，總統能 介入的空間雖然有限，但國會未能形成明顯多數，使得此時的政局處於府會分立、總統權力小、兩黨制，屬於第 5 級的政治穩定。
8. 2005 年至 2008 年聯合政府與左翼總統
   此段時期因國會未能形成明顯多數，由蒙古人民革命黨與祖國民主聯盟 （Motherland-Democracy Coalition）依各 50%比例組成新政府，先由聯盟所推 出的額勒畢格道爾濟出任總理，兩年一輪
   此任政府至 2006 年 1 月 13 日被 國會倒閣，結束由聯盟主政時期。新政府輪由蒙古人民革命黨黨主席恩和寶 勒德（M Enkhbold）擔任總理組閣。此後蒙古政局即面臨一連串的不信任投 票、部長解職事件等等動盪，弱化蒙古政府效能。2007 年 10 月因蒙古人民 革命黨改選黨主席，由巴亞爾（S. Bayar）接任，國會於 11 月 22 日投票，以 97.1%支持其擔任蒙古第 25 任總理。此時期為總統權力小、府會分立、兩黨 制的第 5 級狀況。
9. 2008 年國會選後，蒙古人民革命黨雖掌握國會多數，惟為平息選舉紛爭， 選後仍由巴亞爾擔任總理，並與民主黨協商，組成聯合政府。不過以蒙古人民 革命黨掌握國會多數來看，2008 年的聯合政府應比 2004 年的大聯合政府來得 穩定。
2. 再依蒙古總統任期之內的內閣穩定觀察，本文發現，其政治穩定變化與 府會關係是一致的。以下分 4 個階段說明。
1. 奧其爾巴特總統（1993 年至 1997 年）
   在奧其爾巴特總統任期 48 個月之 內，僅於 1993 年至 1996 年之間因政策問題更換過一次內閣、因國會選舉改組 政府，所以以 36 個月計算，內閣平均任期為 18 個月。而 1996 年至 1997 年之 間，則一直由同黨的恩和賽汗擔任總理，平均任期為 12 個月。 
2. 巴嘎班迪（1997 年至 2001 年）
   蒙古人民革命黨的巴嘎班迪於 1997 年當選總統之後，正逢 1997 年至 2000 年第二次左右共治。由於內閣是屬於多黨組成的聯合政府，內閣更迭情形特別 頻繁。
1. 恩和賽汗政府於 1996 年 7 月組成 9 個部門的聯合內閣
2. 接任的額勒畢格道爾濟總理所組成的政府一開始即未獲國會的全面支持，此次內閣組成的過程即已透露額勒畢格道爾濟政府無法獲得國會支持的 事實，果然在 7 月 24 日才組成 3 個月的政府即遭到罷免
3. 直至 12 月 9 日才產 生新的納蘭查薩拉特總理。而且因為總理人選受到總統的杯葛或否決達 14 次 之多，明顯看出府會分立的總統與國會互相角逐的痕跡。納蘭查薩拉 特政府在任職 7 個月之後，因為兩件爭議事件而遭罷免
4. 隨後新任總理阿瑪 爾扎爾格勒於 7 月 30 日獲國會支持成為民主聯盟執政後的第四位總理，此次 內閣成員除司法部部長因喝酒滋事問題未獲留任外，其餘均由納蘭查薩拉特政 府的內閣成員繼續任職，並獲國會同意
5. 總計巴嘎班 迪總統 1997 年至 2000 年在位 36 個月期間，共經歷恩和賽汗、額勒畢格道爾 濟、納蘭查薩拉特、阿瑪爾扎爾格勒等 4 位總理，平均每一位任期數為 9 個月， 比起奧其爾巴特總統時期的確較為不穩定。
3. 巴嘎班迪（2001 年至 2005 年）
   2001 年巴嘎班迪總統再度連任，仍由恩和巴亞爾續任總理，政治穩定程 度相當高，甚至連在野的國會議員不禁抱怨蒙古的政治是否又將再度重回極權 統治。總計 2001 年總統選後至 2004 年，36 個月期間未曾更換內閣。2004 年 國會改選後，由聯盟組成大聯合政府，直至 2006 年才輪由蒙古人民革命黨組 閣。 
4. 恩和巴亞爾（2005 年至 2009 年）
   蒙人民革命黨的恩和巴雅爾於 2005 年當選總統之後，面對的是 2004 年所 組成的大聯合政府。2006 年由蒙古人民革命黨恩和寶勒德組閣，政府部會首 長卻一再遭遇解職困境，究其因與國會無法形成穩定多數有關，即使同黨總統 與總理，仍不敵一個不穩定的國會。2007 年因執政的蒙古人民革命黨改選黨 主席，遂由新任黨主席巴亞爾擔任總理。2005 年至 2008 年 36 個月中，共有 5 部長解職，更換 3 任總理，平均任期為 4.5 個月。
5. 蒙古府會關係及內閣平均任期表
   
   
   
   
6.  結論
   本文提出一個綜合的觀點，就是雖然制度與非制度性因素同時影響 政治穩定，但是因為非制度性因素的不可預測性，更加突顯制度設計的重要 性。由於半總統制的制度設計涉及的變項甚多，而且此種制度的主要政治角色 包含總統、國會與總理，究竟何者應為政策負責較難釐清。有鑒於此，更應該 排除非制度性因素對制度的影響，朝建立可長可久的制度來設計，對新興民主 國家政治的穩定不僅具有正面功效，連帶地亦有益於民主鞏固

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論蒙古的制度設計，府會關係、總統權力、政黨體系

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

我覺得如果把選舉制度一起進來看會比較清晰，畢竟選舉制度跟政黨體系有一定的關係，而且蒙古也變換了幾次選舉制度，如果一起討論說不定更好，選舉制度固定之後，政黨體系也大致固定了，加上總統權力也固定，之後就剩下府會關係了
另外，平均任期表那張，如果有總統、總理政黨跟選舉制度就更好了