〈論人民行動黨與新加坡的一黨優勢之發展〉郭秋慶

1. 前言
   新加坡是一個墾殖國，也是一個典型的城市型國家，人口為 520 萬， 它不像白種人在美國、加拿大與澳洲等移民建立的國家，而是由 3 個種族 組成，分別是華裔約 75％，本土馬來人 15％與南亞人 8％，後者主要來自 印度南部的坦米爾人（Tamils）。這個東南亞移民社會是從英國的殖民地， 獲得自治地位後，與馬來西亞聯邦短暫合併，繼而於 1965 年脫離馬來西亞 聯邦成為獨立的共和國。
2. 議會民主制下的政黨競爭
   
1. 自治政府的議會日益由民選產生
   新加坡的出現始於 1819 年英國的東印度公司萊佛士（Sir Thomas Stamford Raffles）擁有該島，從此 140 年是英國的「海峽墾殖地（Straits Settlements）（Chua, 2010: 337），由英國人直接統治。二次大戰後由總督代 表 英 王 統 治 （ Chua, 1995: 101-102）， 新 加 坡 的 政 治 傳 承 英 國 的 遺 緒 （legacy），人民當中特別是在英國受教育者，對西方的民主政治與文化有 所體會，譬如政治自由和科學、技術的理性等
   
   有鑒於新加坡菁英不斷要求更多的參政權 1953 年，總督不得不請來林 德（Sir George Rendel）制定憲法（羅佩恆、羅佩菁，2009：120），此即著 名的「林德憲法」，該憲法引進英國的議會民主，而且採行一院制，同時將 立法會改成立法議會（Legislative Assembly），席次總計 32 名，其中民選議 員被增加到議會的多數達 25 名，而英國任命的議員僅 7 名，從此新加坡人 民透過選舉可以與殖民政府分享行政權力
2. 多黨競爭體制的形成
   從 1955 到 1959 年馬紹爾領導的聯合政府，雖然不少民選議員出任部 長，但是新加坡仍處於半自治的狀態，聯合政府受制於英國主導。在新加 坡各界要求完全自治的呼聲下，勞工陣線的議員要求更多的自治，1956 年 4 月馬紹爾首席部長率團赴英國談判，由於英國沒有同意，他返國後便辭 職，由勞工陣線的林有福繼任首席部長，9 個月後林有福再率團赴英國談判，此時馬共的勢力被鎮壓下去，英國允許新加坡成為「大英國協」的一 個內政自主的自治邦，即內政完全由新加坡自治，外交與國防則由英國負 責。
3. 人民行動黨主導共和國的發展
1. 面對左派勢力的挑戰
   1961年7 月立法議會的不信任動議中，林清祥等 13 名人民 行動黨議員叛離黨的路線拒絕投票，人民行動黨斷然開除黨內所有的左派 分 子 ， 不 料 被 開 除 者 聯 合 左 傾 工 會 領 袖 成 立 社 會 主 義 陣 線 （ Barisan Socialis），在李紹祖醫生和林清祥領導下，吸引了從人民行動黨來的大量華 裔勞動階層、學生與知識分子的參加，使得反對人民行動黨的勢力迅速發 展起來，人民行動黨失掉 80％的基層黨員，嚴重喪失草根支持
   人民行動黨和社會主義陣針對新、馬合併問題展開更大的較量。 社會主義陣線極力反對併入馬來西亞，但是執政的李光耀則主張只有新、 馬合併才能生存和發展。
2. 經濟成長確立了統治的正當性
   新加坡自治邦併入馬來西亞兩年後，因為政治上出現困難，1965 年 8 月便脫離馬國，當年 12 月立法議會通過『憲法修正案』，宣佈新加坡為民 主共和國，國家元首改稱總統，但無 實際權力，而立法議會則改稱國會，由李光耀出任共和國總理
   在當時的社會經濟條件下，經濟發展成為新加坡全體人民唯一的理性選 擇，李光耀總理採用實用主義，將自治邦初期的進口替代政策，轉變成從 國情出發的「生存政策」，特別強調社會和經濟發展為主的國家目標，除了 推動出口型勞力密集產業，以求進入國際市場，更採用雙管齊下的策略， 一方面進行工業化，提供外國企業優惠，引進外來資金，促進經濟成長； 另方面重大投資教育，以提高人力資源（Quah, 2001: 314-15）。待 70 年代 以後，新加坡逐步擺脫僅僅依靠轉口貿易為生的局面，國家日益朝向富裕 發展。1979 年新加坡共和國實施「第二次工業革命」，從發展勞力密集型工 業轉向發展資本與技術密集型工業
3. 一黨主導的行政威權體制
   當人民行動黨的左派脫黨 後，該黨面對新加坡共和國 1968 年首次大選，已經是中產階級的政黨，黨 的意識形態偏向中間派，因此人民行動黨主政下，這次的選舉輕而易舉獲 勝。新加坡共和國國會的席次增加到 58 名，由於最大反對黨左派的社會主 義陣線拒絕投入選舉、部分政治人物出國或相繼辭去職務，所以人民行動 黨只面臨 7 個席次的競爭，分別是 2 位工人黨與 5 位獨立候選人，在新加 坡共和國 75 萬登記選民中，7 萬 7,984 人實際參與投票，結果人民行動黨 以 86.7％得票率拿下所有國會席次，反對黨的得票率則跌到 13.3％的低點， 而且沒有任何候選人勝出（Legislative Assembly General Election, 1963），至 此一個兩黨體制完全落空，人民行動黨得以壟斷國會的權力。
   人民行動黨長期的執政，一旦內閣會議通過法律或政策提案，沒有與 反對黨協商或爭取支持的必要，也不太需要舉辦所謂的公聽會（魯虎， 2004：102），而且只要議員在國會的表現，受到黨內肯定就有機會進入內 閣。就政務官而言，人民行動黨的核心領導是內閣的部長與政府官員，其 中黨的秘書長擔任總理，中央執行委員會與內閣閣員絕大多數重疊。人民 行動黨與政府的人事確實高度重疊，而且各級黨組織具有直接處理行政事 務的職權，足以介入經濟和社會的管理。再者，人民行動黨擬定的政策方 案，一定程度近似於政府的公共政策。再就事務官而言，新加坡共和國文 官體制是從西方傳進來的，但是它與西方不同的是，事務官必須忠於人民 行動黨與其領導的政府，同時事務官對於政治衡突少有同情心，視民主政 治的討論、商議與競爭，潛在地會使經濟成長不穩定，所以說人民行動黨 制定和執行正確的政策，是新加坡共和國經濟社會發展的關鍵。
4. 人民行動黨鞏固政權的策略
1. 社會的非政治化
   由於新加坡共和國初期政治領導著重經濟發展，推動行政國 （administrative state），以及擴張文官的角色，他們的核心價值是效率與清 廉，文官被政治化以及服務統治精英，不但人民行動黨與他們有夥伴關係， 而且是政治甄補的主要來源之一（Chan, 1989: 8）。人民行動黨的政府作為 經濟與社會的主導者，成立大型控股公司，提供補助款，以國營企業和跨 國公司共同作為經濟發展策略的導引者，跨國企業的經理人也在公共政策 形成中具重要角色，工會運動則被納入國家組合主義（corporatism）的倫 理中，政府贊助「全國工會大會（National Trades Union Congress），以取代 獨立的工會組織，此「全國工會大會」的目標是為工會成員解釋政府政策， 以及動員他們支持政府的施政，而且人民行動黨和「全國工會大會」維持 著連結的關係
2. 選舉制度調整成利己
1. 非選區議席（Non-Constituency Member of Parliament）
   1984 年吳作棟副總理提出設立非選區議席（Non-Constituency Member of Parliament）的法律，主要目的是確保國會有最低數目的反對黨代表，因 為他認為在國會中有反對黨討論立法會更活潑化，不但使人民行動黨的立 法更有正當性，而且贏取更大的公共信心，進而有利於人民行動黨的政治 形象（Quah, 2001: 299-306）。
   依照非選區議席的規定，國會大選結果反對 黨當選人不到 3 個最低的席次，則得票率最高的反對黨候選人，在選區獲 得超過 15％選票者，將可以列入非選區議席。 2010 年憲法修正案將非選區議席增加到 9 名，不過他們因為缺乏選舉 的正當性，不能對任何有關憲法修正案、追加撥款法案、金錢法案或政府 不信任案進行投票，使得他們的角色有所限制，有如「次等」的國會議員 （Quah, 1985: 223）。實際上，自 1988 年國會選舉以來，歷屆最多出現 2 名非選區議席。
2. 集體選區（Group Representation Constituencies）
   1988 年基於維持政治的穩定，減少反對黨進入國會的機會，李光耀總理提出集體選區（Group Representation Constituencies），該選區至少 提名 3 位、最多 6 位（其中 1 名少數種族）同黨籍候選人團隊，由選民針 對該團隊投票，獲得最多選票的團隊全部當選為議員，這對反對黨相當不 利，因為它們不易找出足夠的候選人，而有利於人民行動黨的執政（Quah, 2001: 207-208）。依照最近的國會選舉法，全國必須至少有 8 個集選區，以 及所有由集體選區產生的議員不能少於國會議員總數的 4/1，因此單選區和 集體選區的總數是不固定的，需由內閣決定，再經由總統公佈，例如 2011 年國會選舉有 12 個單選區和 15 個集選區。集選區值得吾人肯定的是，從 立法層面保證了少數種族的政治參與，尤其對馬來族而言，隨著集選區數 目的增加，少數種族議員也相應增加
3. 變更總統的選舉制度，最初總統由國會間接選舉產生，是虛位 元首，李光耀總理面對中產階級和年輕一代西方民主意識的增強，體會到 必須推動民主化進程，從事權力結構的調整，於是將總統與原本權力過大 的總理進行有效的分權，1991 年由吳作棟總理將總統改成全民直選，任期 6 年，且看須由無黨派人士參選，享有對政府預算案和動用國家儲備金的動 議行使同意權，有重要的政府人事任命之同意權，監督保障政府重要法令 之執行等
4. 人民行動黨將選舉委員會（Elections Department）設在總理府，同時根據利已原則依法劃分選區（gerrymandering），通過對選區的調整和重組，分散反對黨的票源，並且一般在接近選舉時宣 布最新的選區劃分，次數還算頻繁
3. 設立政府的諮詢管道
1. 「提名的官委議員」（Nominated Members of Parliament）
    1990 年實施的「提名的官委議員」（Nominated Members of Parliament），改變了傳統的西敏式國會體制，有利於擴大政策的參與面 向，它由國會議長主持特別遴選委員會（Special Select Committee）推薦傑 出的公眾人物，譬如在文化、科學、企業、社區服務、勞動、環保與年青 人等，經由總統任命而產生，最初僅為 6 名，1997 年修憲增加到最多 9 名， 任期 2 年半，不得參加任何的政黨，在國會中除了憲法修正案、有關公共 基金的動議、政府不信任案以及總統罷免案，可以參與討論以及對所有的 議題投票。
2. 人民行動黨推動決策的民主化之外，1990 年底吳作棟擔任總理公開宣 佈建立諮詢式領導風格，政府更加探尋民情、安撫民眾以及減少權威主義，隔年政府還提出「共同價值觀」（Quah, 2001: 309），由國會予以通過，嘗試 建立國家的意識形態，以鞏固執政地位。「共同價值觀」本質上是以儒家價 值為基礎，倡導社群主義、共識與合作社區的「公民社會」（civic society）， 而摒除西方影響下個人主義、對峙與衝突的文化，以及言論暨結社自由、 權力制衡與政治參與的「市民社會」（civil society）
3. 社區 發展理事會
   在新加坡的「公民社會」中，人民行動黨控制的草根部門－社區 發展理事會，它其實就是都市規劃下的行政區，全國總共分成 5 個行政區 （社區），社理會當作一個開放、諮商與參與的場所，它由國家提供相對的 補助，政府的政策說帖透過它可以促進社會的行動效益，目前新加坡的中 央區由 5 個社理會管理，而東北區、西北區、東南區以及西南區則分別由 1 個社理會管理，社理會猶如新加坡共和國的地方行政機構。
5. 結論
1. 新加坡的政黨體制從民主的群眾政治之多黨競爭，到 1968 年建國後 變成人民行動黨一黨占優勢的政黨體制。人民行動黨在國會始終是 絕對多數，得票率從未低於 60％，而反對黨均顯得弱小，生存的空 間有限。不過，反對黨一直存在著，人民行動黨認為這最符合新加 坡的利益，即一個主要政黨和幾個小黨並存的模式，學者薩托利稱 此為「一黨優勢體制」（Dominant One-party System）
2. 李光耀在新加坡獨立建國過程中，是新加坡的利益承携者, 而且由 於沒有其他可以取代的領導人，他和人民行動黨早期致力國家建設 的表現，獲得全民背後的支持，因此李光耀本人在新加坡共和國的 統治正當性是無庸置疑的
3. 新加坡共和國的政黨體制帶有儒家傳統的等級文化烙印，因為人民 行動黨要求民眾安於接受精英統治與安排，國家由少數精英組建「仁 慈政府」來管理，因此政治體制的設計成為反應李光耀的精英主義 之結果
4. 民主政治的反對黨，對於執政的人民行動黨而言，是當作民主政治 的標誌予以容忍，它的適度存在有益於人民行動黨的執政，不過若 是對立的反對黨，像惹耶勒南或鄭亮洪等領導的黨派，則採取壓制 作為，所以新加坡共和國的反對黨知道自己的角色，要不是從事督 促政府，就是為照顧他們的特定階層利益，反對黨不能像一般民主 國家的政黨，具有替代性或對立性
5. 雖然新加坡共和國的議員由公開的政黨競爭與自由選舉產生，但是 在國會選舉中的政治表達受到阻礙，因此新加坡的民主政治得視為「控制下的民主」（controlled democracy）

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