〈從單極、多極到兩極式代表機制？ ──印度政黨體系之演進特徵與民主實踐〉吳得源

1. 前言
1. 從學界角度來看，許多研究民主制度與條件的學者，多年來即 已將印度視為亟待解釋的特例。就此而言，三項學術例證應足以說明
1. 如同 Arend Lijphart (1996)所指出的，John Stuart Mill 認為民主要在高度多元社會生根「幾乎是不可能的」，印度的實踐不但否證（falsify）此一 假設，更給予 Lijphart 等學者所建構的「協和式民主」（Consociational Democracy）發揮解釋的空間，這也是 Lijphart 最近 1996 年發表在 American Political Science Review 所著眼所在
2. 專研印度的有名政治學者 Myron Weiner 也發現，印度民主的成功，與一般常識性假設相左的是，其 所伴隨的高度政治暴力的現象
3. 就 Seymour Martin Lipset 有名的民主的社會經濟先決條件命題（1959）來看，印度龐大的貧 窮人口以及超過半世紀的民主實踐，確實不太搭配
2. 另外在許多承襲英國內閣制（parliamentary system）及單一議席多數決制 （single-member plurality system）（另有稱 first past the post system）傳統 的國家中，印度政黨參與選舉的龐大數量、政黨時分時合以及社會分歧嚴 重，對一向習於將該兩項英式傳統制度和多數競爭型民主型態 （majoritarianism）或兩黨政治型態聯想在一起者，無異更是一大異數
3. 本文旨在探討印 度政黨政治與體系輪廓，主要焦點將放在全國性政黨的行為者之上，其中 也將觸及若干聯邦層級選舉，力求兼顧行為者與結構兩者，期能促進我們 對其政黨政治與民主實踐的暸解
2. 近代印度政黨發展歷史與主要政黨簡介
1. 國大黨（Indian National Congress, INC)
   在 1885 年成立之初，國大黨可說是知識份子、地主、商人等菁英的 政治俱樂部。聖雄甘地的加入逐漸將國大黨轉化為具草根性、群眾性的政 黨。印度獨立後，尼赫魯包容印度社會不同宗教、語言等社會勢力，極力 將他們納入國大黨的既有代表機制之中。因此，國大黨在戰後二十年間， 得以持續維持執政地位。事實上，除了 1977-79、1989-91、1996-2004 年 間外，國大黨一直掌握聯邦人民院（Lok Sabha）多數席次而處於執政地 位
   國大黨在意識型態上雖主張社會主義，卻也支持溫和議會民主路線。 就此而言，最明顯的說明，莫過於黨章所確立的成立宗旨在於：「為印度 人民某求福利與進步，以和平與合法手段在印度建立一個以議會民主制為 基礎的社會主義國家。」因此，國大黨在政治光譜上大致可視為是一中間 偏左的政黨。儘管如此，在不同領導人執政時期，其政策方向是有所區隔 的：概括的說，尼赫魯與英地拉時代，明顯強調國家在發展政策上的積極主導與保護角色（State-directed development）；相對的，1980 年代後的拉 及夫‧甘地（Rajiv Gandhi），特別是拉奧（Narisimha Rao）執政時代，政 策則有走向親商或經濟自由化的趨勢 
2. 人民黨(Janata Party, JNP，或是後來的Janata Dal, JD)
   人民黨曾在 1977 年、1989 年分別擊敗國大黨而組成短暫的聯邦政府， 也曾在 1996 至 1998 年間透過其所加入的「聯合陣線」（United Front）政 府執政，但隨後在 1999 年大選慘敗而未能贏得任何國會（人民院）席次， 進而失去全國性政黨地位。人民黨可以說不是一個單一、組織嚴謹的政黨， 特別在 1970 年代中發展初期，是由反對英地拉的一些小黨聯合籌組的， 其成員的意識型態也往往南轅北轍。在後來的發展中，人民黨雖大抵可歸 類為中間偏左的政黨，其選舉期間所結盟的對象往往也涵蓋左派 （CPI/CPM）與右派（BJP），執政期間通常不長。 
3. 印度人民黨(BJP)
   BJP 是 1979 年下野後的人民黨（Janata Party）分裂而來，並在 1980 年 4 月組成，其成員即包括人民黨以及國大黨（組織派）的部分人員。該 黨成立後力量開始茁壯，尤其在一些省級議會選舉一躍成為最大反對黨。 更在 1980 年代中期藉助於不同宗教間特別是印度教與回教徒間衝突的議 題，成功提高其作為維護印度教利益的形象。
   BJP 在思想與組織上，本質上多較接近印度教派，但後來發展中，就開 始強調世俗主義與多樣性是印度民族主義的基礎，執政後有漸向溫和中間 路線靠攏的趨勢；但隨著 2004 年大選失利，黨內路線之爭明顯浮上檯面。
4. 印度共產黨(CPI)
   印共是在 1920 年在蘇聯中亞的烏茲別克共和國首都塔什干成立的， 1933 年加入共產國際。初期因不見容於英國殖民當局，印共活動因而轉入 地下化，1946 年並曾在印度南部發動農民武裝革鬥爭，歷時五年。印度獨 立後，黨內發生革命與議會路線之爭，直到 1951 年始決定停止武裝革命， 改走議會路線。1957 年並首度在可瑞拉（Kerala）省議會選舉獲得多數席 位而執政。在 1960 年代，黨內對國際共產主義運動的推動與國內政策看 法分歧日趨嚴重，終以分裂收場。其後，CPI 在許多國內政策上明顯支持 英地拉領導的國大黨（英派），算是左翼陣營中較溫和的政黨；在外交政 策上則有支持親蘇聯、反中共的傾向。 
5. 印度共產黨(馬克思主義者)(CPM)
   CPM 是 1920 年成立的印度共產黨（CPI）在 1964 年分裂而來。初期 兩個印共組織名稱仍維持為 CPI，直到兩年後分裂出來的勢力才改用 CPM 名稱。1967 年 CPM 與 CPI 和其他小黨組成的選舉同盟，在人民院選舉獲 得 19 席，並在西孟加拉（West Bengal）與可瑞拉（Kerala）省議會選舉獲 得執政權。自此以後，除少數間斷外，CPM 大致均能單獨或聯合其他左 派政黨確保這兩省的執政權，成為 CPM 進軍聯邦政治的大本營。CPM 雖 然以共產黨為名，實質上認同議會民主，走西方諸如英國工黨或德國社會民主黨的溫和左派路線，但一般認為政治立場上較 CPI 相對激進些。在 2004 年大選前後，CPM 更史無前例的與其過去夙敵國大黨結成盟友 。大選後 雖拒絕加入國大黨領導的聯合政府，卻透過左派陣線掌握關鍵的 63 席位， 左右國大黨聯合政府的施政方向
3. 戰後印度政黨體系的演進與五個主要階段
1. 1947-67
   在早期觀察印度選舉與政黨政治的學者，幾乎一致均會將獨立後至少 二十年間的印度政黨政治，視為是一種多黨自由競爭但由國大黨獨大支配 主導的單極型態。在這段期間，不論就組織的廣度與實力，還是在聯邦人 民院或省級議會所能掌握的席次而言，國大黨都具有獨一無二、無可取代 的優勢地位；在聯邦層級政權的掌握上，國大黨也一直未曾遭逢反對黨的 嚴重挑戰
   在政治意識型態的光譜上，這一時期的國大黨可說也佔有絕大多數的 中間位置，以及左翼和右翼兩方的最大空間，徹底將反對勢力邊緣化、極 端化。再者，由於這些反對黨通常處於政治光譜意識型態對立的兩個極端 上，也增加了彼此結盟上的困難度
2. 1967- 77
   1967 年省級議會（state assemblies）選舉結果，國大黨在六省的失掉執政 權，正是開啟本階段轉折的關鍵。自此，國大黨面臨來自其他全國性或地 方性政黨的競爭與挑戰更為明顯。尤其，在八個省分，非國大黨的勢力開 始組聯合政府進行地方治理；而聯邦政府與省政府之間的關係往往也轉變 成國大黨與非國大黨間的競爭關係。在地方上，除了若干意識型態取向、 黨紀嚴明的左派或右翼印度教基本教義派政黨之外，國大黨與其他黨成員相互倒戈的情形日益頻繁。再者，國大黨在 1969 年的分裂也深刻影響印 度政黨體系的發展，這涉及新領導人的風格與國大黨組織改造。
3. 1977-1989
   從 1975 年年中宣布緊急狀態起，英地拉‧甘地透過修憲與選舉延期，至 1977 年始宣布恢復選舉，然而在三月大選卻 被反對勢力所結合成的人民黨所擊敗。自此，國大黨（英派）陷入崩離狀 態，有些國大黨人士選擇離開英派。影響所及，英地拉更不易信任組織成 員，也因而更加深國大黨組織的個人化與中央集權化，國大黨（英派）多 元的力量再度被削弱。大致而言，這段期間的國大黨（英派）和其他政黨 一樣，在聯邦或省級的政權往往難以再成功連任或在任期內保住政權
   聯邦與省的背離使得 1980 年 代後，以各省為基地的地方性政黨如雨後春筍般出現。重要的是，在各級 政府中，非國大黨與國大黨在選舉後進行政權輪替的機會大大的增加
4. 1989-1999
   印度政黨政治可說進入空前不穩定狀態：除 1991 至 1996 年由國大黨獨攬政權外，其餘期間的聯邦治理均由眾多非國大黨以聯合政 府形式組成。表面上，非國大黨的政黨及其聯盟組織雖比過去有更多機會 取代國大黨組成政府，但這些非國大黨組成的聯合政府幾乎全以短命下場 收場，事實上沒有一個非國大黨聯合政府總理可以做滿任期。因此，這一 時期大致可視為印度政黨政治的動盪過渡期
5. 1999以來
   1999 年國會大選，Vajpayee 領導的 BJP 與國家民主同盟，總共贏得 298 席得絕對多數，也順利穩定執政直到 2004 年 5 月大選，創下空前的非國 大黨政府首度完成完整任期的紀錄。
4. 印度政黨發展的主要特徵、展望與民主意涵
1. 印度政黨發展過程至少呈現以下 四個主要的特徵：
1. 從整體政黨互動型態變化的角度來說，印度政黨體系可說概括 呈現一種由一黨獨大的單極型態（1947-67），轉向多黨有限輪替競爭 （1967-89），再過渡到大致由選舉些微多數政黨執政或組成不穩定、短命 的多黨聯合政府的多極型態（1989-1998），再進入同盟政黨穩定化與兩極 化趨勢（1999-）的型態。
2. 從意識型態光譜的政黨代表範圍變化方面來看，印度政黨的發展歷程，可說是從前期由同一個意識型態、 代表利益與認同所涵蓋範圍較廣泛多元的巨大傘形政黨（國大黨）主導、 長期執政的型態，演變成後來由不同代表對象以及意識型態範圍較集中化 的政黨之間的多黨競爭體系；新近的發展趨勢則是該一「百花齊放」式、 含有多重意識型態與代表機制的不同政黨並立與聯合治理型態，逐漸有走 向意識型態與代表機制形成兩極集團相互競爭的趨勢
3. 印度政黨體系的發展更涉及政黨數量多寡的明顯變化
   當印度在 1989 年邁入多黨但相對不穩定聯 盟為主的政黨體系型態以後，這些政黨聯盟陣線的成形，事實上多是由一 些全國性政黨再搭配多數地方性或其他小黨所構成的。這種大勢所趨，連 國大黨也難以自外於此一潮流，因此最後也選擇在 2004 年大選期間及之 後，籌組聯合進步同盟，並與左派陣線在競選及執政上相互奧援。
4. 有關聯邦與地方性政黨的消長型態變化，特別是近年印度 政黨政治有日漸區域化（regionalization）的趨勢。這種演變情況其實牽涉 到自 1967 年以來，國大黨在全國政治舞台的影響力日漸消退的現象。當 然，印度全國性政黨事實上不僅止於國大黨一個代表機制。
2. 從 2004 年大選後的政黨互動，大致有幾項發展訊息，值得未 來繼續觀察：
1. 2004 年印度人民院大選勝選後，國大黨可說正式嘗試藉由建構 與一些地方性政黨合組的執政聯盟（聯合進步同盟）來進行聯邦層級的治 理，也可視為國大黨企圖摸索出新的民主治理路徑
2. 雖然作為國大黨準盟友的左派陣線並未加入聯合政府的實際運 作，但由於包括國大黨在內的聯合進步同盟和以 BJP 為首的全國民主同盟 所掌議席差距不大，左派陣線所握有的 63 席自然左右未來政局發展與政 策推動成效，因此也成為國大黨╱聯合進步同盟政府維繫政權所必須仰賴 的關鍵
3. 004 年國會大選勝選後，國大黨的繼任領導人宋妮雅‧甘地 （Sonia Gandhi），在避免給予 BJP 抗爭口實等因素考慮下而婉拒出任新 政府的總理一職，轉而提名具錫克教背景、曾任 1991-1996 拉奧政府財經 首長、資深技術文官出身的曼莫漢‧辛（Manmohan Singh）出任，而化解 當時朝野衝突。儘管如此，她所選擇有別於英及拉多年樹立的傳統、改採 「黨政分離」的路線，在她繼續擔任「國大黨—聯合進步同盟—左派陣線」 跨黨同盟主席與顧問職位下，和她作為拉及夫的遺孀身份以及承襲自尼赫 魯—甘地家族從政傳統，以及她是否能順利與辛政府維持適當的協調關係 等等環節，在在均繼續考驗著國大黨與印度政黨政治的未來發展走向
4. 2004 年選舉以些微之差而落敗的 BJP，大選後引發也正持續面 臨來自黨內檢討究竟應持續進一步擁抱中間溫和選民還是走回守護印度 教、極右保守的路線之爭
3.  比較政治學者 Arend Lijphart 與 Kenneth D. McRae所提出的民主型式或決策風格的實踐基本上可分為
1. 「對立性多數決定」 （adversarial majoritarianism）
   決策權的最終掌握多係以政黨對立競爭結果誰贏得多數為依歸
2. 「共識性決定」（consensual style）
   透過不同政黨（間或內）代表社會分歧勢力菁英之間協商以達成共 識、權力分享（power-sharing）為主要特徵
   也正是「協和式民主」（consociational democracy）、或「協和 主義」（consociationalism）所呈現的運作基本原則
4. Lijphart 認為典型英美式民主強調透過對立式競爭多數決的民主決策 機制、單一議席多數的投票制度，在一個族群、語言、宗教等社會分歧極 深的多元社會，極易加深社會衝突。他與 McRae 早期研究荷蘭、比利時、 瑞士等歐陸小國的實踐，發現這些國家的民主實踐迥異於前述典型英美式 代議民主，並將這種協和式民主實踐歸納為四種主要特徵：
1. 由重要社會 部門（segments）菁英透過組成超大同盟（grand coalition）進行治理（最 典型的是由各族群、宗教或語言政黨團體組成內閣或跨黨派委員會）
2. 各社會部門間擁有相互否決權（mutual veto）
3. 以比例（proportionality） 原則作為政治代表機制或進行重要資源分配的主要依據
4. 各社會部門擁 有高度自治權限（autonomy）
5. Lijphart 認為印度民主大致符合民主的特徵如下：
1. 跨族群的超大同盟
   在印度前二十年的實踐中，很明顯的該一超大同 盟表現在國大黨黨內涵蓋社會上不同勢力的代表機制
2. 文化自治權
   1950 年代後期尼赫魯一改過去英國殖民當局刻意忽略語 言與宗教文化界線作為行政劃分依據的作法，走向「語言聯邦主義」 （linguistic federalism），將印度的省級界線作相當的重新調整，並創 設新的省分，賦予若干省有相當自治權限
3. 比例原則
   雖然印度和其他典型的協和式民主國家不同，選舉制度並 未實施「比例代表制」（proportional representation），但仍展現權力分 享的特徵
4. 少數否決
   印度的民主實踐也至少非正式賦予少數群體在重要議題上 的否決權
5. 結語

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最後面的協商式民主分類方式，總覺得還是落入只看制度，而不注重個案、互動的框架裡，協商跟包容的價值應該需要更多的參數來衡量，而非只是制度的設立