〈從新舊制度論看我國雙首長制〉徐正戎、張峻豪

1. 前言
   本文於探討我國雙首長制的問題中，將再引介時興的「新制度主義」 （new institutionalism），並期望以其中 的「歷史制度途徑」（historical institutionalism），析論憲政體制變遷過程 所依循的路徑，且探究隨之而建立起的憲政文化，進而剖析現行憲政體制— 雙首長制的問題，俾更充實既往研究成果，並對此一變遷過程有更全面認 知。 
2. 新舊制度論與憲政體制
1. 制度研究的發展脈絡
1. 傳統主義
   此研究焦點主要是對不同行 政、立法及政治結構的表面探討，以形式制度（formal institution）為對象 進行研究。然而，因制度的定義狹隘，加以分析又流於規範層面，使得對 政治現象的理解只是特定行動者依照既定典章、程序所展現的靜態描述以 及分類比較，造成早期政治學研究幾乎成為等同法律條文研究的代名詞。
1. 批評-伊士頓（David Easton）
   伊士頓認為制度研究 缺乏兩項重要基礎：首先，過去制度研究太過偏狹而無法涵蓋所有相關變 項；再者，「過度事實主義」使研究者必須承受「理論的營養不良」，並 且忽視了透過事實獲得意義的一般架構
2. 行為主義
   強調透過一般性 （general）、解釋取向（explanatory）以及分析的（analytic）研究法來建 構理論，因此政治學的傳統研究主題開始轉向另類範疇，例如：投票行 為、民意調查等所謂實證研究。而制度研究者於其間亦逐漸受到行為主義 之影響，開始關注「制度環境」，而非僅限過去靜態的描述，開始對制度 和社會的互動有了進一步的動態觀察
   經過行為主義革命，其所採取的「化約論傾向」，使得政治學界對政 治過程的解釋開始側重於經濟、社會與文化的變項，而過度強調政治行為 的社會系絡（context），或是以個人行為詮釋社會現象，乃至關注於個人 偏好與價值，均使政治制度的角色對政治結果的影響不被視為具絕對因 素
1. 批評
   行為科學研究途徑本身的缺陷與立論的選擇，如將政治生活約簡為人 類社會生活的某一項層面，而企圖以廣體社會科學的研究框架，建構並發 展出研究人類政治生活的學術活動成果，認為以一種總體社會研究框架便 可以建立研究政治學的學問，而導致政治學被社會科學行為主義途徑所架 空的現象
3. 新制度主義
   新制度主義者在制度的分析上 較具科學精神，強調資料的收集與解析，並以更宏觀（macro）之視野關注 制度的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，而以動態視角捕捉 制度的基本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人或社群的實質作用。 凡此種種，皆為傳統制度研究者未曾碰觸
2. 從新舊制度論看憲政體制
1. 憲政
   憲法指一套有系統、成文的法典；而憲政則是指立憲政治 實際運作的過程
   「憲政」所著重的，除了民主原則架構的憲法內容能夠被實踐 外，其它諸如法院判例、憲法解釋，乃至所建立起的憲政習慣以及政治傳 統與文化，均也無形地成為憲政運作「精神面」的一部份，而在憲政發展 過程中體現出來。「憲政精神」造成了制度動態變遷以及靜態條文在運作 上所產生的意義
3. 歷史制度途徑
   歷史制度主義正式成為一個研究途徑，乃源自於一九九○年，由史坦 莫（Steinmo）、賽倫（Thelen）與龍史崔（Longstreth）等三人正式定名。 大抵言之，歷史制度主義的研究議題，乃在於制度的動態（dynamism）與 變遷的研究，以及理念創新與制度限制性的互動；因此，制度變遷的研究 可說是該研究途徑的理論核心。另外，歷史制度論 重視結構而非功能的方法，則更是帶出了宏觀視野， 而可對「制度環境」全面檢視
   
1. 路徑依賴
   指的是一種現象，當一種技術因偶然 之因素而被選定時，隨後的技術選擇便被便鎖定在一定的開發路徑上，雖然該條路徑 未必是該技術選擇之最佳結果
   歷史制度論的基本假定為依某一項制度而決定的行為，實際上並非依 制度本身所提供之方式運作，而是在更早形成決策時便已被創造出來。此 一開始便確定的決策，與相應而生的制度設計，實際上同時於其後運作， 並決定了此一制度未來如何形成決策的過程
2. 歷史制度途徑的分析模式
   
3.  我國雙首長體制主要問題分析
1. 總統與行政院院長—權力失衡
1. 以舊制度論分析
1. 就規範面 觀察，無論憲法本文抑或歷次增修條文，總統權限的增加實為「逐步」成 形。
1. 民國八十年修憲，放寬總統發布緊急命令的條件（憲法增修條文第二 條第三項）與賦予其國家安全大政方針決定權（憲法增修條文第二條第四 項）
2. 民國八十一年修憲，則賦予總統司法、考試與監察院等人事提名權 （憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項及第七條第二項）
3. 民國八 十三年的修憲，除確立總統由直選方式產生，亦限縮了行政院院長的副署 權，間接擴大總統的權限
4. 第四次修憲確 立了行政權一分為二的「行政雙元制」，而使雙首長體制正式定調
2. 新制度論的分析
1. 歷史發展與社會結構
   相較於黨內的保守派，以及反對陣營兩者的極端立場，國民 黨內的改革派更遵循了對憲政改革「實用主義」的政治路線。身為支配型 的統治政黨，自然關心憲法變遷能夠對其統治地位的影響，因此，總統過 去極大化的權力便在修憲過程中轉化為緊急命令權。而國安局、國安會以 及中央人事行政局等機制的延續，更為總統權力的確保提供了一個憲法和 法律的基礎。此殘存的威權統治精神，正是來自於國民黨的堅持
2. 歷史發展與文化結構
   文化結構本就是難以精確測量的素材，但從歷史角度言，中國人一向 深信天下大一統可促進社會穩定與和諧。專制王權將政治秩序與文化道德 秩序相連結，加以中國傳統社會與政治分離的現象，使得人民普遍不過問 政事，而王權存在的必要性祇為維護民眾生活安定。故為維持權威，無論 是在實際運作上，總統角色的特別突顯，抑或在制度上確立領導者的威信， 均與我國政治文化不相悖背，所以，即使在制度變遷的過程中，總統角色 的不斷強化亦不曾遭致過多的反對聲浪。
3. 制度結構的依循路徑
   我國自民國八十年至八十六年所進行的四次修憲，除了首次內容是以 結束動員戡亂時期、立法院全面改選為主要目的外，之後的三次修憲在中 央政府體制方面，幾乎皆是環繞著「總統地位與權力調整」的這一主軸進 行。而確立雙首長制的第四次憲改即是以調整總統與行政院院長間的關 係為始，除了對行政院院長的任命權外，總統還被賦予覆議核可權、國安 大政方針決定權等等，凡此皆顯現出行政權限分裂的事實
1. 我國歷年的憲改內容：
1. 1991
1. 擴充國民大會、立法院、監察院席次，並增列僑選代表
2. 賦予總統緊急命令權，並得設國家安全會議 
3. 明定第二屆中央民代產生之法源
2. 1992
1. 省長與直轄市市長改由直選產生 
2. 賦予國大對總統司法、考試、監察院的人事同意權 
3. 確定總統直選原則
3. 1994
1. 確定總統直選產生 
2. 限縮行政院院長對總統人事任命副署權之行使 
3. 現任行政院院長繼續留任至總統任命新行政院院長時為止
4. 1997
1. 停辦省長與省議員選舉 
2. 對總統彈劾權由監察院移轉至立法院 
3. 總統任命行政院院長無須立法院同意 
4. 立法院得對行政院院長提出不信任案使其去職，總統亦得於此 情況下解散立法院 
5. 降低立法院對行政院覆議案的通過門檻
5. 1999
1. 延長國大任期
2. 立委選舉方式改為比例代表制
6. 2000
1. 大法官宣告 88 年修憲無效（上述兩項）
2.  停辦國民大會選舉 
3. 國大主要職權轉移至立法院
3. 小結
   總統權力過大的原因
   
   
   
2.  行政院院長與立法院的關係—負責問題
1. 舊制度論的分析
   雖然憲法增修條文將閣揆同意權從立法院摘除，但透過憲法增 修條文第三條相關規定，實際上立法院多數仍得透過質詢權、覆議權、不 信任案等方式監督行政院院長及其閣員。而此亦體現行政對立法院負責之 憲政原理。然而，即便如此，睽諸在實際運作上，卻又發現內閣制規範未 能得到落實，究其原因，除了人民對總統的期待過大，使得行政院在憲法 上的職權無法實踐外，實際運作過程中，總統的角色也直接決定權責機制應如何落實。無論多數或少數政權制，其換軌之關鍵便在於權責機制能夠 確立，但以我國景況而言，總統不願退居幕後的考量以及政治環境所期待， 便使總統在與國會多數黨不同調時，不願退居幕後，甚至還可能挾新民意 而自重，如此自然產生行政與立法間之扞格
2. 新制度論的分析─行為者策略互動與偏好
3. 小結 
   由原憲法上即存在的行政院向立法院負責的規定，加以第四次修憲導 入的解散與不信任機制，均在在強化了憲法規範面上的內閣制精神。然 而，透過新制度論的觀點，此內閣制的制度結構乃是在憲政運作過程中被 排拒於路徑之外，即便於此期間內閣制所要求的負責精神仍透過了大法官 釋憲、甚至於行政立法政治僵局後始有所體現，但長期著重總統角色的憲 政習慣，進而相對忽視內閣制中閣揆之重要性，便難順暢換軌，而隨政黨 生態變化落實內閣制
1. 行政院院長不向立法院負責的原因
   
3. 總統與立法院的關係—任命權問題
1. 舊制度論的分析
   行政院院長由總統全權任命的規定見於增修條文第二條。而事實上， 總統有權任命閣揆之規定，亦是為雙首長制的特徵之一。此也造成當多數 政權制產生時，便換軌至總統制，以至形成傾向總統制的理由
2. 新制度論的分析
   若內閣制無法落實，進而使得行政院院長的角色重被 重視，而能在「左右共治」的政治環境下成功換軌，國會同意權的有無絕 非最重要的考量。倘若總統面對的是沒有任何一黨過半的立法院，在欠缺 內閣制精神及尊重行政院院長的憲政文化下，政局能否穩定，猶是未定之 數。28 因此，更重要地，若行政院院長對於所能掌握的行政職權無法在反 覆施行中形成慣例，則規範即使存在，也可能隨時變調。
3. 小結-任命權行使的問題
   
4. 結語 
   我國雙首 長制的問題或許並非祇存在於規範面，例如總統的閣揆任命權，行政立法 兩權的互動機制，反而是在運作面上的檢討與憲政精神的探究
1. 規範面的調整，亦即透過 制度使得行政權集中於總統，直接賦予其主持行政院會議（或改稱為部長 會議），並賦予否決國會法案的權力，以符合憲政運作的精神與憲政文化
2. 在憲法運作上落實內閣制，尊守憲法中的責任政治原則，使 行政必須向立法負責的民主精神透過制度實踐而達成
3. 在憲政慣 例的建立上，突顯行政院院長的角色，並使其確實擁有憲法規範應有的職 權，而使依據政黨生態總統必須退居幕後的情形得以順利產生

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從制度論的層面討論台灣半總統制

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