- 前言
本文主要在分析曾經擁有修憲全權並主導多次憲改的「國民大會」，是在何種原因和 背景下被改制為「任務型國大」；而此「任務型國大」其職權又如何行使，及為何會在「第 七次憲改」時做出自廢武功的舉動；尤其「第七次憲改」將國民大會徹底的廢除，究竟 對台灣民主憲政的發展有何重要啟示和使命意義。因為只有透過對上述問題的深入探討 和研究，才能讓國人對憲政改革問題產生共識，並明瞭廢除「國民大會」此一制度有其 必要性，且確實對台灣民主憲政的推展有一定助益，此為本文之重要目的 - 憲政改革與國民大會
- 國民大會改革的緣由
- 正式開啟對國民大會存廢問題探討的肇端，是起於 1990 年 2 月 19 日，第一屆國民大會於陽明山中山樓召開第八次會議時，資深國大代表欲藉著選舉總統 機會擴增自身權力，不料此項舉動造成廣大民眾的強烈不滿，而爆發了中正紀念堂的「三 月學運」，其中運動訴求主要議題即是「解散國大」。隨後政府於 1990 年 6 月召開「國 是會議」，正式對國民大會未來定位作一討論，而主張國大與立法院合併的建議也此起彼 落。當時執政的國民黨便成立了「憲政改革策劃小組」決議保留國民大會此一制度，並 設計未來「一機關兩階段」修憲原則
- 「一機關兩階段」修憲
是指由國民大會分為兩個階段進行修憲工程，即第一階段由第一屆國民大會進 行「程序修憲」，據以選出具有充分民意基礎的第二屆國民大會，再由第二屆國大代表進行第二階段的「實質修 憲」。而上述「第一階段」修憲即是 1991 年的第一次修憲，「第二階段」修憲則是指 1992 年的第二次修憲 - 國民大會改革的經過
- 第一次修憲完成於 1991 年 4 月，當時修憲的主要工作在解決「萬年國會」的「資深 民代」問題，讓國會全面改選，並規定第二屆中央民意代表選舉的法源
- 「第二次修憲」完成於 1992 年 5 月，修憲主要內容之一就是將監察院由中央民意機 關的地位改制為「準司法機關」性質，亦即原兼有西方國會功能的我國三個民意機關， 即國民大會、立法院和監察院等，經修憲後僅存國民大會與立法院維持國會的性質
- 1999 年 6 月 8 日，第三屆國民大會集會進行第五次修憲，「國會改革」就自然成為 此次修憲的主要目標。協商討論結果，朝野兩大政黨的國民黨與民進黨決議將國大代表 全數採政黨比例代表方式選出，亦即未來國大代表採依附在立法委員選舉之政黨比例代 表制方式產生
- 2000 年 3 月 24 日，大法官作出釋字第四九九號解釋，認為第三屆國民大會所通過的第五次修憲是無效的。有關該號的解釋主旨，是認為第五次修憲中規定國大代表之產 生方式，係以性質不同及職掌互異之立委選舉來分配國大議席，此種未經選舉程序且僅 屬各黨派按其在立法院席次比例指派之代表，與國民大會代表全體人民行使政權之意 旨，兩不相容，明顯構成規範衝突。此外，國民大會代表之自行延長其任期，於利益迴 避原則也有所違背
- 任務型國大的由來及其職權
- 任務型國大代表的產生與權利
- 根據 2000 年 4 月 25 日總統所公布第六次修憲的憲法增修條文第一條第一項：「國民 大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，或提出總統、 副總統彈劾案時，應於三個月內採比例代表制選出之」。第三、四項接著規定：「國民大 會代表於選舉結果確認後十日內自行集會，國民大會集會以一個月為限」、「國民大會代 表任期與集會期間相同」。換句話說，未來國民大會代表是有任務時，才經由比例代表制 之選舉方式產生，其任期為一個月，在這一個月期間內，針對憲法修正案、領土變更案 或總統、副總統彈劾案，進行同意或反對的投票。
- 任務型國民大會的組織與職權
- 台灣解嚴後歷次憲改的主要內容
- 1991
第一屆國大通過憲法 增修條文十條；並廢止 動員戡亂時期臨時條 款。 - 第一屆資深民代限期全部退職完畢。
- 賦予第二屆國大代表取得未來民選之法源
- 總統決定國家安全大政方針。
- 1992
第二屆國大通過憲法增 修條文第十一條至第十八條。 - 賦予國大對司法、考試、監院三院之重要人事有同意 權；且國大每年至少集會一次。
- 確定總統、副總統由自由地區人民直接選舉。
- 國民大會集會期間得聽取總統國情報告，並檢討國 是、提供建言。
- 1994
第二屆國大將過去兩 次通過的十八條增修 條文，一併重新整理修 正為十條 - 國大自第三屆起設議長、副議長；國大常設化
- 確定總統公民直選產生
- 國大行使職權之程序，由國民大會自行定之，不適用 憲法第三十四條規定
- 1997
第三屆國大通過憲法增 修條文十一條 - 國大對立法院提出之總統、副總統彈劾案有議決權
- 引進不信任案及解散國會權的機制設計
- 精省及省議會；政府體制及層級調整
- 行政院長由總統任命，不需立法院同意。
- 1999
第三屆國大通過憲法 增修條文十一條。(此 次修憲，後經大法官解 釋無效) - 通過國大代表任期再延長兩年一個月。
- 國大代表定為三百名以政黨比例方式選出。
- 立委任期調整為四年與總統一致。
- 2000
第三屆國大通過憲法 增修條文十一條。 - 國大職權虛級化；重要職權移由立法院行使
- 國大未來成為「任務型國大」性質
- 排除大法官終身職優遇。
- 2007
任務型國大通過憲法 增修條文十二條。 - 將國民大會制度正式廢除。
- 將立委席次減至 113 名及立委任期調整為 4 年。
- 將立委選制改為「單一選區與兩票制」。
- 引進公民投票複決機制。
- 廢除國民大會的權力分立意涵
- 打破「孫中山遺教」為修憲界限的說法
- 「無界限說」與「有界限說」
- 無界限說
主張「無界限說」者的基本觀點，認為憲法與一般法律之間，除了憲法具 有最高性的形式法律效力之外，其他諸如修改程序、修改限制等均與法律無異 - 有界限說
主張憲法修改「有界限說」者，認為民主憲法有其基本精神，規定憲法基本精神的 條文，不能成為修憲的對象。因為憲法的基本精神為構成憲法的主體，一旦可任意變更， 憲法尊嚴與憲政意義將完全喪失。 - 因為國民大會為憲法所設置的機關，對部份新黨、國民黨或 親民黨的黨員而言，乃象徵中華民國法統的維繫。如將國民大會廢除，除會挑起政黨內 部派系的紛爭與衝突，甚至會演變成朝野政黨在意識形態的「統獨大戰」；不僅如此，一旦將國民大會停止運作，並將其職權移轉給立法院，也可 能會造成立法院獨攬國會全權，未來出現「立法獨裁」現象的可能。雖然有上述問題的 疑慮，但由於時空環境皆已改變，且「廢除國大」已是執政黨的憲改目標，加以社會各 界和多數人民也都有「廢除國大」、「還政於民」的共識。因此，在國內朝野兩大黨的協 商和共識下，變更「立法委員選制」、引進「公投複決機制」，並廢除「國民大會制度」 等，就成為第七次修憲的主要目標和方向
- 打破「五權憲法制」為憲政體制的說法
- 五權憲法體制
係根據孫中山的「權能區分」 理論而來，權能區分的主要涵義，就是人民有權、政府有能，並且使權能平衡。換言之，人民有四個政權（即選舉權、罷免權、創制權、複決權），在中央由國民大會行使；政府 有五個治權（行政權、立法權、司法權、考試權、監察權）由五院行使，而五院皆對國 民大會負責。也因為如此，五院便稱為「治權機關」，而 國民大會則稱為「政權機關」。 - 根據「權能區分」原理，政府權力是集中的，「五個治權」只是五種不同職務，是不能相互制衡的。就政府 內部組織而言，五權的相互關係及其功能，並不在於政府權力的分立，而是在於政府職能的分配，即不重在分 權而在分工，不在於政府權力的相互制衡，而是在於政府職務的統一與合作
- 2005 年 6 月 10 日，總統所公布的「中華民國憲法增修條 文」第一條第二項內容為：「憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定，停 止適用」；換言之，第七次憲改結果，已將憲法本文所有關於國民大會職權的條文，全部給予停止適用，也就是將「國民大會」原有的職權不再由國大本身行使，而是交由「立 法院」行使，或是透過「公投制度」行使。也因為國民大會此一具「政權」性質機關」 被完全廢除，所以未來我國憲政體制可以說，自第七次憲改後，已不再完全具有「五權 憲法制」原有的精神了
- 廢除國民大會的國會改造意涵
- 解決「複數國會」長期爭議
- 萬年國會－1954 年釋
字第三十一號解釋文
全文內容如下：「憲法第六十五條規定，立法委員之任期為三年。 第九十三條規定，監察委員之任期為六年。該項任期本應自就職之日起，至屆滿憲法所 定之期限為止。惟值國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉時，若聽任立法、 監察兩院職權之行使陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員 未能依法選出集會與召集以前，自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權」
也由於上述解釋文，使大陸遷徙來台的三個中央民意機構成員， 取得了無限延長其任期的依據。 - 複數國會－第七十六號解釋文
全文主旨為：「我國憲法係依據孫中山先 生之遺教而制定，於國民大會外並建立五院，與三權分立制度，本難比擬。國民大會代 表全國國民行使政權，立法院為國家最高立法機關，監察院為國家最高監察機關，均由 人民直接間接選舉之代表或委員所組成，其所分別行使之職權，亦為民主國家國會重要 之職權。雖其職權行使之方式，如每年定期集會、多數開議、多數決議等，不盡與各民 主國家國會相同，但就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察 院共同相當於民主國家之國會」。也因為第七十六號解釋文的出爐，以及前述第三十一號 解釋文的影響，形成台灣長期的「複數國會」爭議和造成民間習稱的「萬年國會」現象 ，也因此阻礙了我國憲政體制的正常運作 - 萬年國會的終止－1990 年釋
字第二六一號解釋文
中央民意代表之任期制度為憲法所明定，第一屆中央 民意代表當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為維繫憲政 體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑，而本院釋字 第三十一號解釋，憲法第二十八條第二項及動員戡亂時期臨時條款第六項第二款、第三 款，既無使第一屆中央民意代表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆 中央民意代表之選舉。事實上，自中華民國 1969 年以來，中央政府已在自由地區辦理中 央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中 央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於 1991 年 12 月 31 日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有 關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作 - 複數國會－監察院－1992第二次修憲
第二次修憲共計通過憲法增修條文八條。其中增修條文重要內容之一，即是將監察院從具有「民意機關」性質， 改制為「準司法機關」，也因為此項改革，使我國由「三個國會」減少為「兩個國會」， 但「複數國會」爭議仍然存在，並未真正得到解決 - 確定「單一國會」制度實施
- 一院制
指立法權只屬於一個機關而不分院行使者。 - 從學理上分析，採行 「一院制」國會有以下優點：
- 人民意志統一的表現：國家只有一個全意志，而此全意 志的表現，則為國家的法律，因此只有立法組織採行一院制者，才能表現出人民意志的 統一
- 議事效率較佳：一院制因為組織單純，法案無須同時徵求兩院一致的意見，因 而可避免立法工作延宕，而達行動迅速之效
- 政治責任明確：由於內閣只向一院負責， 當內閣與國會意見不同時，內閣進退有明確的依據，內閣官員與代議士的政治責任，都 十分明白
- 缺點，例如立法容易草率、不能充分反映民意外；由於一院制議員在立法時，因 缺乏另一院的監督制衡，有時會流於專斷腐化
- 兩院制
係指將立法部門的組織分成兩個獨立機關，而各行其職權者 - 優點：
- 可代表不同的利益：採兩院制的國家，兩院的選舉方式通常 不致相同，且改選時間也不盡相同，因此上下議員之代表性也不同，自可反映不同的利 益
- 避免國會專制：施行兩院制，可以上院抑制下院之專擅，以保障民權
- 避免草率立法：立法是國家中最慎重的事情，須經多方考慮較為妥當
- 2005 年 5 月 14 日，由台灣人民第一次 「選黨不選人」所產生首屆也是最後一屆的三百名「任務型國大代表」，和由其所組成的 「任務型國民大會」完成第七次修憲，此次修憲重點除了通過包括「立委選制」改革和 「公投制度」入憲的多項議案外，其中最重要的憲政意義就是廢除「國民大會」制度、 終結「複數國會」爭議，並確立我國未來朝「單一國會」發展的方向
- 台灣「複數國會」走向「單一國會」歷程
- 結論
- 經本文研究發現，政府在改革國民大會的過程中， 國內朝野政黨先是於第六次修憲取得共識，將國民大會改制為「任務型」的性質，最後 再透過第七次修憲將「國民大會」完全廢除，而此由「任務型國大」廢除「國民大會」 的事件，不只是我國憲政改革史上的一項特別現象，更在憲政學理及實務上具有兩項重 要的憲政意義。
- 我國早期一些著名憲政學者曾主張修憲「有界限說」，認為一個國家在修憲時 不能破壞憲法的基本精神，而「國體」和「政體」就是這個國家的基本精神。由於我國 的政體係屬於五權憲法體制，因此長久以來，「孫中山遺教」就成為我國修憲時的一個界 限，且此種修憲界限主張，一直未曾受到任何的質疑和挑戰。而第七次憲改廢除國民大 會的舉動，不僅挑戰了我國「五權憲法制」的說法，也打破了「孫中山遺教」為修憲界 限的主張
- 我國的民意機關不同於一般民主國家，長期有「複數國會」的爭議問題，也由於國會制度定位的一直不明確，使得「立法院」與「國民大會」之間就常有爭 執情形發生。第七次憲改廢除國民大會的作為，不只終結了我國 「複數國會」的爭議性，也奠定了我國「單一國會」制度的時代來臨。
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