〈屏東縣第十九屆縣議員選舉之政治版圖分析〉葉明祓

1. 前言
   我國基層公職人員，縣市議員、鄉鎮市民代表選舉，現今 還採「複數選區不可讓渡投票制」(sing non-transferable vote with multi-memberdistrict system，簡稱 SNTV-MMD)，選舉制度是民主國家反映民意的主要機 制，長久以來縣市議員、鄉鎮市民代表選舉所發生的各項遭受負面批評，諸如 賄選、不理性的攻訐甚至到暴力衝突，雖然縣市議員及鄉鎮市民代表選舉，象 徵了我國基層地方自治的發展與進步，因選舉制度使候選人不必爭取到二分之 一以上選民的支持，惟僅拉攏到部分立場特定的選民支持當選下，政黨紀律無 法約束地方派系的操作行為，只好上下行使權利利益交換來互蒙其益。所以， 此制度實施以來，不但造成地方派系林立，縣市議員、鄉鎮市民代表素質參差 不齊，黑金政治及賄選更加氾濫，問政成績不彰
2. 地方議會選舉制度之設計與變遷 
1. 選舉制度設計
1. 現階段國內縣市議員選舉制度之所面臨的困難
1. 事實上國內選舉制度複數選區不可讓渡投票制 (SNTV)，長期以來已延伸以下諸多問題，分述如下：
1. 採用此制，形成黨內競爭(intraparty competition)往往比黨際競爭(interparty competition)更為激烈。
2. SNTV 制下，除非政黨只提名一位候選人，否則政黨標籤不是那麼重要在一 個政黨提名若干候選人，選民「政黨認同」的比例始終偏低的重要原因之一， 不利政黨政治的發展。
3. 賄選盛行，選舉制度能否運作順利與選區大小有甚大關連性
4. 在現行選舉制度(SNTV)下，議員選區相對較大，且多以現有縣市之鄉鎮市區 等區域作為劃分選區的基礎，在既有議員根深蒂固的勢力範圍下，對推動因應 未來都會發展需要所進行的行政區域重劃將是一大阻力 
5. 在面對、大選舉區的競爭壓力下，不僅是財團(提供選選經費)與黑道(綁樁與 護盤，甚至黑道背景自己參選)的力量都很容易趁虛而入。
2. 選舉制度變遷
   我國也繼日、韓之後在 2005 年第七次修憲，修改第七屆立法委員選舉改 革朝向「單一選區兩票制」，最主要是希望結合單一選區相對多數決制和比例 代表制的好處，以兼顧地方利益和政黨政治的發展。
3.  屏東縣議會議員選舉之政治版圖分布
1. 屏東縣地方派系之傳統結構與影響
   屏東縣境內地方派系,是以國民黨的支持為濫觴, 相對而言具有完整地組織與運作模式,在解嚴前後黨外與民進黨勢力興起並結 合,多是個人魅力型興起並向上連結民進黨中央派系,其他派系多因特殊經營模 式與經濟實力崛起,並偏向國民黨
   
1. 國民黨傳統地方派系金字塔型結構與運作
   地方派系領導者往上接受來自中央與地方黨部的指揮命令，形成中 央對地方的金字塔，地方派系領導階層接受到這樣的指揮命令之後，再 往下與各階層的追隨者形成一層層的恩庇─侍從關係網絡：最上層的領 導者通常具有相對權威的公職地位(如現任中央級民意代表、縣長等)。 再加上往上一層的國家機器(政黨與政府等)也會在政策有所配合且與中 央黨政人士其有淵源或直接關系，因此較之於其他人有更多的行政資源， 往往在選舉時就成為選票動員、經費籌募、分配的重心與中央直接下達 指令的對口單位，因此通常都有派系指導權。
2. 民進黨與其他準地方派系扁平式結構與運作
   民進黨在屏東縣內的地方派系與黨中央的派系競爭有著非常密切 的連動性。亦即屏東縣境內的實力型政治人物加入民進黨之後，政治活 動的重心除開自身公職職位之外，更關鍵的戰場在於跨縣市派系與黨中 央派系結盟與競爭。民進黨各派系之發展，關鍵點起始於七十年代黨外 編聯會出身的新潮流與康系，之後因為美麗島事件，正式組黨與各公職 選舉始舉辦，美麗島系、福利國系與正義連線等紛紛誕生
   屏東縣在地的民進黨籍政治人物，多是以個人經營與魅力起家並與黨內其 他要角結合參與派系運作
2. 屏東縣議會歷屆議員背景發展
   屏東縣議會中的派系發展與縣長選舉有高度的連動關係，特別是在 第二屆縣長選舉之後，因林石城(時任第一屆縣議長)執意參選縣長，公 開與欲競選連任之現任縣長張山鍾決裂，在各鄉鎮的支持者紛紛出面形 成以張、林兩人為首，並連結各鄉鎮小型地方派系而形成的縣級派系。
1. 第一時期(第一屆─第九屆)縣議會
   從第二屆縣長選舉之後，林石城便與張山鐘 正式分道揚鏢，張、林 兩派於焉成形。在議會中此時也是林派佔有優勢，但國民黨屏東縣黨部 未平衡地方派系實力，因此屬意由張派人士出馬，然而因林派之優勢較為明顯且對峙氣氛濃厚，因此林派人士串聯讓縣議員董錦樹違紀參選並 經兩輪投票擊敗張派人士當選縣議長，林派實力可想而知，但也讓地方 黨部對於林派之強勢有所不滿，並進行黨紀處分，也宣告林派沒落的開 始。
2. 第二時期(第十屆至十三屆)縣議會
   第二時期的劃分是以黨外掘起、民進黨實力大盛，但國民黨仍試圖 結合張、林兩派並成功扳回一城的四屆縣長來區分。儘 管張派維持了 打壓林派的局面，但張派本身也因為內部成員與利益紛雜而由盛轉衰， 走向分裂。
   從第十屆正、副議長開紿， 產生了屏東政治生態最奇特的組合張、林兩派竟然可以攜手合作，卻也 因開啟了張派內鬥、內耗的序幕。
3. 第三時期(第十四屆至第十九屆)縣議會
   最後一階段的縣議會派系運作，外部大環境是民進黨持續中央與地方同 步執政；內部小環境是因為國民黨籍縣議長與民進黨籍縣長極度交好，因此 府會關係呈現府會一家的狀態。國、民黨兩派間也因為議長調和鼎鼐，與民 進黨關係亦十分友好。
   從 2008 年第七屆立法委員選舉制度改為單一選區兩票制(SNTV)之 後，屏東縣政治勢力就有很大的改變，國、民兩黨立委席次民進黨取得兩席 勝過國民黨的一席，在經歷過第 16、17、18、等三屆縣長選舉皆由民進黨獲 勝後，其他小黨等於銷聲匿跡、完全萎縮，導致政治資源中央與地方一條龍 式的恩庇─侍從關係，現任的縣長與地方偏藍的政治勢力相結合，也融入了 偏綠色彩，政治勢力上民進黨已一黨獨大，造成了屏東的政黨派系勢力之發 展形式，國民黨地方張、林兩派已漸式微，反觀民進黨隨著在屏東縣執政已逾二十餘年，政治實力雄厚，派系分立(新潮流與英派兩大勢力)
4. 屏東縣議會發展趨勢途徑
1. 邁入張、林兩派合作，派系掌門人的個人經營
   程清水議長早在第十屆與郭廷才搭檔競選正、副議 長，便邁出屏東政壇張、林兩派合作的第一步，同時奠定了個人與張派的關 係。同時其個人因從事營造業出身並能主導縣內相關大小型工程之發包，資 本異常雄厚且與鄭太吉等人關係良好，因此在檯面上人物相繼淡出之後，儘 管只擔任過一次副議長，憑藉六屆縣議員的政治人脈與經濟、社會實力，直 接在第十四屆晉升為議長，同時繼續延續張、林合作的基調，由林派周典論 出任副議長。
2. 無黨籍人士增加
   無黨籍議員人數不斷增加，可以說是代表國民黨的地方派 系綜合實力持續衰退。另一方面也與民進黨取得地方與中央執政權之後，更有 籌碼來增加影響各黨派人士有關，若是不能積極「加盟」民進黨，但至少也能 消極退出國民黨或部分議題與民進黨合作
3. 民進黨縣議員席次愈漸增加
   民進黨籍議員人數倍增，主要原因還是在於縣長施政滿意度高，中央資源 下放之後，有效收編部分無黨籍人士。可能的重要因素在於第十五屆以三合一 及十八屆五合一地方公職人員選舉之後的實施，縣長選舉在以母雞帶小雞的共 伴效應之下，政黨選票得以有效擴張
   自第十 二屆參與縣議員選舉之始，因缺乏長期經營地方的基層政治人物，多以空降或 新人等方式參與，因此效果不甚理想；隨著地方執政權的贏得與經營，改採勢 力範圍與選票實力的劃分原則，因此每一選區被提名人數遠低於國民黨與無黨 籍，且除開原住民與離島等單一席次的選區，民進黨籍當選人平均分散至每一 選區。 
4. 其他各小黨參選人數持續降低 
   主要原因可能是國內主要國、民兩大政黨另一個更關鍵的因素在於競選經費的支出不 斷擴張，對於各政黨或無黨籍人士來說形成過大的成本，因此考量前述因素 之下，無黨籍參選人數持續下降，且政黨推薦更形保守，大部分便是以勝選 為考量為出發點來推薦人選，此點亦可從政黨推薦之當選率偏高可看出
   大致現今的選戰競爭模式中，除了少 數都會區靠形象牌或特殊族群支持的候選人外，多數候選人仍需要靠地方派系 樁腳及為民服務等經營來鞏固自己的勢力範圍，都必須仰賴經濟經費支持方有 參選的本錢，這樣的金錢與權力循環且相互餵養的結構，終究成為一個牢不可 破的複合體，只有在中間選民較多的選區、政黨特意栽培或特殊議題竄出、政 治家族交棒等情形之下，方有新人出頭的可能性
4. 現今屏東縣議會議員選舉之政治版圖分布
1. 派系政治呈現政治版圖
   縣議員層次主要選舉是因為該選區通常横跨數 個鄉鎮，同鄉鎮出身的候選人間與攖取鄰近鄉鎮成為考驗的第一道關卡；長期 以來實施的複數選區選舉制度,讓每個參選人致力經營基本盤並以跨區換票方式 來動員； 縣議會內部的派系也投射出地方派系勢力的大小，主要在於議長一 戰的競爭，因此各別縣議員都成為重要一票；最後一個關鍵因素在於縣議員是 代表監督縣政府行政權的立法權，因此有機會躍上全縣性的舞臺，建立縣級影 響力，一旦欲競逐更高階的政治職位時，同派系議員自然成為大樁腳，透過他 們在往下連結各鄉鎮級地方派系，可以最有效率的方式來進行動員
2. 政黨政治展現之政治版圖 
1. 從選民數與議員數也可看出，主要戰 場是在一到四選區(合計約 55 萬人左右、38 名縣議員席次)，其中最關鍵的還是 第一選區(屏東市)，因此表現在較低當選率，呈現都會區常見的參選爆炸之情 形，同時也有較多無黨籍空間；第二、四選舉區前者是農業村落、後者是漁業 村型的區域，穩定且高的當選率恰恰反映了傳統樁腳經營與選民服務等社會關 係走向的派系動員模式，同時較少出現新的挑戰者；第三選區則因為民進黨勢 強(客家族群)，國民黨中較無基層實力者多以無黨籍身分參與競逐並高舉族群 牌(本區平埔族、外省等雖人數少但居住相對集中，致選票高度往少數類型候選人流動)，因此僅次於第一選區之競爭，常常出現內閧、脫黨、報備或聯合 推薦等參選者，同樣的經營手法卻因為選民結構的截然不同而有較低的當選 率。其他選區因名額少且現任者幾乎都是老面孔或政治傳承，因此參與人士之 中，民進黨實力有限，大部分還是出自國民黨的張、林兩派中人
2. 原住民
   在這九席原住民議員中，仍有各自與國民黨張、林兩派結盟的情形，然而 就整體而言，張、林兩派派內的重要領導圈中並無相關原住民議員的參與， 甚至連動員幹部也很少被納入。究其原因乃在於選票數僅有五萬上、下，且分 散至九個選舉區，又屏東境內原可分為排灣、 魯凱、卑南等族，其中排灣族佔 絕大多數，因此九席原住民縣議員從出身來看幾乎都是排灣族的天下，無論就 經營效率或動員成本來看，遠不如單一中型鄉鎮或數個小型鄉村的選票。
5. 結論
   位 於南臺灣的屏東縣，由於經歷了三次政黨輪替後，在地方上的政治版圖，於第十三屆縣長由蘇嘉全當選，迄今第十八屆潘孟安縣長再連任，民進黨在屏東縣 執政二十餘年，政治版圖綠大於藍，但縣議會一直皆由藍營國民黨所掌握。
1. 泛藍大於泛綠，將各政黨與無黨籍人士開 議後與親近對象併入統計，可以發現泛國民黨勢力(包含國民黨、無黨籍佔多數) 仍大幅超過泛綠席次(民進黨、台聯黨與少部分力挺綠的無黨籍者)
2. 正、副議長 選舉由國、國配轉向國、無或國、民配。因國民黨席次從絕對多數、穩定過半至 今約略半數，且無黨籍人士多數屬泛藍陣營。因此，歷來正、副議長皆以國民黨 籍為主，且縣黨部並未加干涉，以議會中何派勢力較強者即可當選
   
3. 黨籍轉換在國民黨與無黨籍之間成為常態。
4. 政黨中的派系區分極不明顯
   因兩黨領導階層已凋零(不問 政事、過世等) ，再加上原有領導班底遠離基層(如國民黨張派領導人前立法院 副院長會永權、林派現任不分區立法委員廖婉汝)、 保持等距(林派前立委王進 士)或跨黨派交好(林派前議長程清水)。導致國民黨中兩派分際已淡化，日常運 作中已無針對派名進行區分，僅在選舉動員時成為運作脈絡之一，且兩派領導者皆已山頭化並無明顯集權現象
5. 其他政黨無參與空間
   在縣議會層次的選戰中，歷來除開脫黨或友黨支援等無 黨籍與國、民兩黨人士當選之外，僅有一席臺灣團結聯盟所提名者當選縣議員 二任，其後加入國民黨議長派運作。其他政黨，如新黨、親民黨、無黨聯盟等曾 試圖在本縣推出候選人參與各級選舉，皆以落選收場

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如果可以更深入研究無黨的屬性就更好了，在無黨派過半的情況下，無黨派就成了關鍵少數