《政治學》〈公共政策與政治〉吳重禮

 《政治學》，吳重禮等著，陳義彥主編，台北市：五南出版社，2016

1. 前言
2. 公共政策的意涵及其種類
   公共政策意旨政府部門為了解決某些公共問題所擬定的決策與採取的作為
1. 制定法律
   法令規定包括立法部門所制定的法律，以及行政部門所制定的命令，這些法律規範的制定為政府部門所特有的職權
2. 社會服務
1. 關於肯定公營事業的觀點
1. 公營事業得以防止私人壟斷，如水電等攸關民生的重要產品，實不宜轉移民營
2. 公營事業投資龐大，回收緩慢，且與整個社會之安定息息相關，不宜掌握在私人企業手中
3. 為便利偏遠地區享有基本設施服務，如電力、電信與郵政等，公營事業能不計投資之經濟價值與可行性，深入鄉間，這是民間業者無法負擔的
2. 關於質疑公營事業的觀點
1. 公營事業的人事安排經常具有政治酬庸性質，缺乏長期企劃經營能力，外行領導內行的現象屢見不鮮
2. 公營事業本身體質不良，負責管轄單位過多，其營業方針、人事制度、考績、獎懲、退休、撫卹等，均缺乏自主性
3. 單位冗員過剩，持大鍋飯心態者眾，缺乏憂患意識
4. 公營事業員工僅注重個人責任及法定程序，較不講求全體績效，整體組織機動性較低
5. 公營事業的內部管理呆板化，決策程序過長，計畫之審核及執行考核不力，以至於投資過濫，不符合成本效益
6. 在管理經營方面，公營事業缺乏追求利潤的動機，加上市場預測能力較差，產銷制度往往不能有效配合，導致存貨成本過高
3. 經費補助
4. 課徵賦稅
   為了達成某些政策目標，政府也會以減稅、退稅作為誘因，要求民眾和企業消極不採取某些作為，或者積極採取特定作為，如環境保護稅等
5. 訴諸其他經濟手段
1. Theodore Lowie
   依據政策效應(加諸義務或者賦予權利)與實施方式(個人行為或者行為環境)進行分類
1. 分配政策
   經由政府補助，以促進私人活動，而有助於社會目標的達成
2. 管制政策
   加強義務於個人行為，故政策要求被管制者必須認同與順從政策目標，一但被管制者做出有違管制政策目標的行為時，就必須接受懲罰或制裁，如環境污染管制
3. 建制政策
   透過制度賦予權力，主要是關於政府組織內部權力分配的政策，如政府組織法規
4. 重分配政策
   試圖透過總體財政的手段，重新配置社會財貨，如社會福利政策
3. 公共政策的制定及其理論模型
   Roger W. Cobb與Charles D. Elder將議題設定(agenda setting)視為"被政治系統視為合法且值得關心的一組政治爭議問題;被決策系統極為關注並且計畫採取行動的一組事件"
1. 理性決策學派
   該學派假設政策制定者是基於決策者清楚的目標偏好，政策選擇預期獲致特定結果
1. 嚴格理性模型
   具有四項特色，包括充分的選項資訊，完全了解選項的結果，清晰的偏好排序，以及相同的決策程序，藉以達成最佳的政策結果
1. 批判
1. 手段與目標的不確定性
2. 決策者偏好往往難以清楚排序，無法按理性原則釐定目標
3. 當面臨政策抉擇時，決策者可能缺乏充裕的時間、資源、能力，檢視所有可能的選項
2. 有限理性模型
   該模型並不認為決策者具有清楚的價值目標，且擁有完整的資訊搜尋，而在於強調政策制定過程呈現的理性成分有其限度
   如果嚴格理性模型強調決策者尋求最佳的解決方案，那麼有限理性模型在於說明決策者尋求短期合理的決策，並且隨時修正先前所做出的決策。如此的決策程序是一種"循序漸進模型(incrementalism model)"，而非一旦達成決議便固定不變
1. 具有描述性與規範性的雙重特性
1. 決策過程應該衡量決策者的能力範圍與限制，因為個人的理性是有限的，無法在短時間內吸收龐大的資訊，並分析所有訊息將其歸納為簡單的決策
2. 嚴格理性決策行為的可能結果是，獲利減去成本的純利為負數
3. 有限理性模型並不主張創新的政策規劃，也不制訂大幅度變革的政策轉變，至於在政策執行方面，採取迥異於以往的作法經常遭遇挫折
3. 警覺資訊過程模型
1. 在時間、資訊與能力的侷限之下，決策者的政策制訂必須遵循七項標準程序，審慎考量最佳方案，藉以達成特定目標
1. 羅列並檢視所有的政策選項
2. 評估所有的政策目標和價值
3. 衡量所有選項的成本、效益與風險
4. 搜尋更多嶄新資訊，有利於決策評估
5. 虛心接納政策資訊與建議，儘管這些建議可能與原先預期的政策目標相互衝突
6. 在做出決定之前，重新檢視所有政策的利弊得失，包括先前可能忽略的資訊
7. 規劃如何執行政策，以及預期可能產生的問題
2. 警覺資訊過程能否順利運作的三個條件
1. 了解可能產生的風險
2. 所有可能選項的搜尋
3. 是否具有充裕時間
2. 非理性決策學派
   依據非理性決策學派的觀點，決策過程主要涉及兩種結構，主要是決策結構與機會結構(access structure)，前者為議題討論規則，以及如何化解分歧意見的解決方式，後者為決定哪些人士或者團體有權參與決策過程
   基本上，公共政策的產出是基於前述兩種結構互動的結果，而非預期政策目標的計算考量
1. 官僚議價模型
   公共政策制定的參與者甚多，這些參與者代表不同政府單位，其主要考量不僅在於政策本身，更重要的是個人和所屬單位的立場與利益。因此，當每位參與者嘗試維護自身利益時，政策產出及成為不同單位爭執、妥協、折衝、討價還價的結果
2. 垃圾桶模型
   強調政策議題的變化性、不可預測性、以及決策程序的短暫性
1. 誰參與決策過程，以及誰有權做最終決定，是決策過程中的關鍵核心
2. 議題設定與解決方案可能是相互獨立的，未必具有因果關係
3. 強調決策如何受人引導與操作
3. 行政常規模型
   納入官僚體系的階層化結構及其有限參與特徵，強調政策制定的僵化與停滯
   
1. 制度化
   一旦決策過程形成固定模式，政策決定不再是理性分析也不易變動
   制度化的政治結構排除諸多問題進入制度議程，使得某些團體無法在決策過程中發揮影響力
4. 政策執行
5. 政策評估
1. 評估分析(evaluability assessment)
   意指決定政策的何項部分可以進行實際評估，其基本假設認為，由於政策目標並不必然清晰，或者政策並未被充分執行，因此並非政策的所有項目均可受評估
2. 影響分析(impact analysis)
   主要在評估政策結果為何，且是否符合政策目標，評估者主在了解，當政策執行後，與政策有關的民眾其影響為何
3. 過程評估(process evaluation)
   目的在於了解計畫執行過程，檢視政策輸入項與輸出項的互動關係
   包含六項議題
1. 誰是政策的服務對象
2. 這些服務對象是否包含在政策執行範圍之內
3. 有多少比例的服務對象包括在政策執行之中
4. 行政官員和這些服務對象是否參與決策過程
5. 政府組織的各個部門對於該項政策目標的意見是否一致
6. 該項政策是否具有彈性，得以適用在不同地區環境
4. 成本效益評估(cost-benefit analysis)
   主要在於衡量某項政策的經費支出是否達到特定效益
1. 難題
1. 其前提在於政策內容清晰完整、政策目標清楚界定，以及執行方式確切可知
2. 成本效益評估不宜運用在社會福利政策上
3. 因評估觀點的差異，導致不同的結果
6. 結論