〈臺灣憲法變遷的憲法學考察〉張嘉尹

1. 前言
   就法學觀點而言，畢竟只有「形式意義的憲法」（憲法典、憲法增修條文）才具有憲法的位階與憲法的效力，這是本文將焦點集中於形式意義憲法的理由。 此外，就本文所探討長達六十餘年的臺灣憲法變遷歷程，只選擇具有憲法位階 之法的變動，並將焦點集中於歷次的修憲或類修憲的現象，方能綱舉目張的掌 握臺灣憲法變遷的意義。
2. 歷次修憲的簡要回顧
1. 未參與的制憲（1946 年）
   問題在於，到了 1951 年，戰敗的日本才在《舊金山和約》中放棄 對臺主權，由於當時並未指明臺灣將轉讓給哪個國家，就為臺灣主權歸屬的爭 議埋下伏筆，其後，在國民黨政權的威權統治下，有關臺灣的國家性質的界 定，也產生「臺灣地位未定論」，以及中華民國是「外來政權」的說法，並由 此衍生的，「制憲建國」與「制憲正名」的主張
2. 《動員戡亂時期臨時條款》時期（1947 年─ 1991 年）  
1. 1948 年 5 月 10 日
   首度制定「臨時條款」，乃為因應當時的國共內戰，因而 大幅擴張總統的緊急處分權
2. 1960 年 3 月 11 日
   第二次制定「臨時條款」，則是 為已任職兩次的蔣介石總統能夠繼續執政，排除憲法上的障礙，除了凍結憲法 本文總統連選得連任一次的規定之外，並將動員戡亂時期的終止權交由總統一 人獨佔；另一方面，可觀察到的是，作為壟斷修憲權又不必定期改選的修憲機 關，國民大會以擴權作為交易條件
3. 1966 年 2 月 12 日
   第三次制定「臨時條款」， 國民大會同時將自己常設化，並取得法律的創制權與複決權，以作為選舉蔣介 石為第四任總統的交換條件
4. 1966 年 3 月 22 日
   第四次制定「臨時條款」，除了 讓總統享有設置動員戡亂機構（國安局、國安會）與得以調整中央政府的行政 機構、人事機構與組織的權力之外，並取得制定增補選中央民意代表辦法的權 力，影響所及，原先《中華民國憲法》本文所預設的「改良式內閣制」，就變 更為「超級總統制」，使得規範上的政府體制以更符合憲 政現實，亦即當時早已成型的「黨國體制」
5. 1972 年 3 月 23 日
   第五次制定「臨 時條款」，主要在解決「萬年國會」人才凋零與代表性不足的問題，重點在於 將增額中央民意代表的選舉常設化
3. 《中華民國憲法增修條文》時期（1991 年─ 2005 年）
1. 1991
   1991 年 4 月 23 日，由於民進黨的國大代表退出國大臨時會，在國民黨主 導之下廢止《動員戡亂時期臨時條款》，並以憲法增補（amendment）的方式制 定《中華民國憲法增修條文》
   第一 次修憲，首度在概念上將中華民國統治的領域界定為「自由地區」，承認中華 民國統治權不及於被界定為「大陸地區」的中華人民共和國，並以「自由地區」 為此後中央民意代表的選舉範圍，即使是名為「全國不分區」代表的政黨比例 代表，其「全國」的範圍亦侷限於所謂的「自由地區」。
2. 1992
   在 1992 年 5 月 27 日議決通過，由於國民黨在國民大會中的席次達 78.9%，超過修憲所需的四分 之三門檻，因此第二次修憲仍由國民黨所主導，進行原先預計的「第二階段修 憲」。在八條新增的「憲法增修條文」（第 11 條至第 18 條）之中，可以發現國 民大會的積極擴權，除了獲得聽取總統國情報告的權力之外，還取得司法院 （司法院正、副院長、大法官）、考試院（考試院正、副院長、考試委員）與 監察院（監察院正、副院長、監察委員）的人事同意權。此外，雖然總統、副 總統的選舉方式仍未最終確定，但是已經確定未來將由「自由地區」全體人民 選舉，因此在憲法實踐上，中華民國「全國」的範圍即局限於「自由地區」。 另一方面，為了防堵風起雲湧的臺獨運動，也模仿德國基本法，在「憲法增修 條文」之中規定政黨違憲的審理與解散制度。最後，則是針對臺灣現況制定一 套較簡化的省縣地方自治制度。
3. 1994 年 7 月 28 日
   此次修憲最重要的是確立總統、副 總統由人民直接選舉的制度。國民大會也繼續基於機關自我利益而持續擴權， 並往國民大會常設化的方向發展，包含設置議長職位、從無給職變為有給職、 取得制訂行使職權程序法規的權力。基於此次的修憲，中華民國首度在 1996 年由全國人民直選舉總統。
4. 1997 年 6 月 18 日
   第四次修憲在 1997 年 6 月 18 日由第三屆國民大會通過，由於國民黨得票 率只有 55%，因此喪失了過去三次修憲所擁有的主控權，必須與其他政黨合作 方能超過修憲的四分之三門檻。此次修憲是國民黨與民進黨首次合作的修憲， 國民兩黨除了在 1996 年的國發會中達成多項共識之外，更聯手完成憲政體制 （中央政府體制）的重大變革，將舊有體制朝向法國「半總統制」的方向大幅 修改，重要的內容有：取消立法院的行政院長同意權，改由總統直接任命，立 法院享有不信任投票權，但是倒閣成功後，總統也得以解散國會。在地方自治 方面將省予以「虛級化」，檯面上的理由是為了配合中華民國的現狀－中華民 國的統治範圍與臺灣省幾乎重疊，以及行政效率，但是在權力層面，也涉及當 時的總統李登輝與省長宋楚瑜之間的權力張力
5. 1999 年 9 月 4 日
   第五次修憲在 1999 年 9 月 4 日通過，也是由第三屆國民大會所議決，該 次修憲在「國會改革」的大蠧之下，亦即未來國民大會代表選舉將採依附於立 法委員選舉的政黨比例代表制，延長當屆國民大會代表自身以及立法委員的任 期，招致臺灣社會各界極度不滿與抗議，稱之為「延任自肥」，在 2000 年 3 月 為司法院大法官釋字第 499 號解釋宣告違憲，而全部歸於無效
6. 2000 年 4 月 25 日
   第五次修憲被大法官宣告違憲的次月， 第三屆國民大會做最後一次集會，通過第六次修憲，將國民大會改為任務型機 關（任務型國大），只有當立法院通過憲法修正案之後，才選舉國大代表並召 開國民大會，以複決該憲法修正案，任務完成之後即應解散
7. 2005 年 6 月 7 日
   立法委 員的選制由「複數選區一票制」改為「單一選區兩票制」，立法院的席次則是 減半成為 113 席。此外，修憲程序也有重大變更，存在將近六十年的國民大會 被廢除，未來的修憲程序在第二階段採取公民複決的方式，但是卻要求全國有 複決權者過半數同意才算通過。
3. 臺灣憲法變遷的憲法學考察
1. 夭折的憲政民主
1. 從「憲法破毀」到「語意性憲法」
1. 「形式意義的憲法破毀」（Verfassungsd urchbrechung im formellen Sinne）
   國 民大會根據憲法所規定的修憲程序制定《動員戡亂臨時條款》，從而《中華民 國憲法》在沒有正式修改，效力卻遭到凍結的情形，如果不從個別條文的層次 觀察，而是以憲法作為一個整體而論，《中華民國憲法》遭受的正是比較憲法 上類似德國《威瑪憲法》的命運，此即「形式意義的憲法破毀」
   意味憲法法典雖然保持原封不動，但是修憲 機關依修憲所需特別多數之決議，制定一部與憲法典有別，而且在內容上牴觸憲法典內憲法條文的特別法
2. 「名義性憲法」與「語意性憲法」共存
   《中華民國憲法》應該屬於「名義性憲法」 （Nominalistische Verfassung），因為一方面《中華民國憲法》本文不但沒有被 修改，其修改還被視為禁忌，因此憲法的法效力在形式上沒有問題，但是另一 方面，政治過程並不依照憲法進行，所以從現實觀點看來，憲法並不真正存 在；至於「臨時條款」作為破棄憲法的特別法，在現實上完全被適用，但是就 其內容只不過是把現存的政治權力關係明文化，而且完全是掌握國家機器的權 力擁有者的工具而已，所以應屬於「語意性憲法」，長達四十年的期間，在臺 灣發生的似乎是「名義性憲法」與「語意性憲法」共存的情況
   以《中華民國憲法》為軀殼，以「臨時條款」為靈魂， 在憲政現實上，並沒有兩部憲法並存的情形，而是已經質變並失去原先核心特 性（憲政主義）的憲法秩序，完全服務於以蔣氏父子為中心的「黨國體制」， 所以真正存在著的是「語意性憲法」
2. 特殊憲法變遷
   「特殊憲法 變遷」的概念則是由作者所提出，用來描述發生在中華民國的憲法變遷，一方面國土的 範圍產生極大的變化，從原來所統轄的中國大陸與臺灣縮小到只有臺灣，這種變化是由 事實所造成的，因為在絕大部分原來統治的領土上產生了一個新的政權－中華人民共和 國，中華民國政府所代表的國家權力，五十餘年來只能統治臺灣。原來為中國大陸這種 大範圍領域所設計的憲法，五十餘年來也只能適用在臺灣。然而除了國土產生很大的變 化以及憲法的地域效力受到很大的侷限外，另一方面更重要的是，統治的正當性來源已 經產生改變，這個對於國家具有關鍵性的正當性來源之所以改變，正導因於國民範圍的 變化，中華民國政府五十多年來只在臺灣行使國家權力，因此其正當性也只來自臺灣的 人民，而不是中國大陸的人民
1. 「憲法變遷」（Verfasungswandlung）的概念通常意指在憲法文本不變的情況之下，憲法的 意義有所變動，這種變動有時候來自於語言與概念意義的改變，有時候是來自於憲法規 範的對象事實隨著社會或政治變遷而改變
2. 回歸民主憲政
1. 修憲之名制憲之實
   第一次修憲雖然名為修憲，有廢止了「臨時條款」回歸《中華民國憲法》 的意涵，但《中華民國憲法》早經「破毀」， 「臨時條款」繼續生效的決議早已經是實質的「制憲」，真正宰制臺灣四十年 的是由《中華民國憲法》之名加上「臨時條款」之實的「黨國體制」，則從動 戡法制過渡到民主憲政，可描述為又歷經了一次實質「制憲」的行為，第一屆 國代在 1991 年的修憲在憲法理論上詮釋為「制憲」似乎較為恰當
2. 憲政的民主化 
   除了將「臨時條款」廢止之外，就是制定《中華民國憲 法增修條文》，以解決國會全面改選以及長期以來中華民國政府統治權不及於 中國大陸的問題。「憲法增修條文」將全國劃分為「自由地區」與「大陸地區」， 雖然事實上以「自由地區」為全國範圍來規範中央民意代表的選舉，但是也設 計所謂的「全國不分區」代表，來維持與中國在想像上的連續性，這是一種自 欺欺人的做法，因為「全國不分區」代表就是政黨比例代表，雖然「全國」似 乎包含「自由地區」與「大陸地區」，但是根本不可能從「大陸地區」選出代表。
   既承認統治 權不及於大陸，又要在想像上將「大陸地區」包含進來，以當時局勢而言，既 然還是由國民黨一黨主導修憲，又必須藉由第一屆國民大會之手，大概也找不 到其他能兼顧各方的折衷方案。
3. 國家定位的釐清
   在討論臺灣國家定位問題時，有學者主張應清楚區分「國家（state）＋ 國 族（nation）＋ 主權」/「政權」（regime）/「政府」（government）三個層面，在概念上區分這三個層面的確有助於釐清相關的憲法論述，例 如政府固然不等於政體，政權也只是國家在歷史上某段時期的自我描述，但是 在討論臺灣是否具有國家地位時，仍需要積極的證立，因為政權固然預設國家 的存在，但是國家並非先驗的實體，也非在時間上永恆存在的實體，國家會存 在也會滅亡
4. 有缺陷的憲政體制改革
    第四次修憲雖然也針對憲 政體制，但是卻是大幅調整中央政府組織的結構性面向，將憲法本文中較接近 「議會內閣制」的中央政府體制，修改為類似法國「雙首長制」（亦有稱為「半 總統制」）的制度。蚏 除了行政權的歸屬不清楚之外，在欠缺成熟民主文化與 行憲經驗的條件下，行政權與立法權的齟齬也無法透過預先設計的換軌機制來 排除。
5. 憲法修改界限的確立
   大法官做出釋字第 499 號解釋，以程序重 大瑕疵作為主要理由，宣告第五次修憲條文全部無效，並針對修憲有無界限的 問題首度提出官方見解，為未來的修憲劃定不可逾越的界限，這個後果雖然是 第五次修憲時所未預見，卻也是第五次修憲對於臺灣憲政秩序的「貢獻」
   大法 官在解釋文中更進一步指出，第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主 權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，皆具有本質 之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在，亦即都是我國憲法所蘊含的修憲界 限。
6. 人民作為憲改主體
   第六次修憲將國民大會「任務化」，一舉終結長期以來國民大會因獨攬修 憲權而遂行政治勒索的可能性，第七次修憲則是徹底終結了國民大會。
   未來的修憲必須經過兩階段的程序，除了由立法院通 過憲法修正案之外，在公告半年之後，須經過公民複決才能完成。公民投票具 有豐富的解讀可能性，可以是憲政體制內直接民主的落實，也可意味著國民制 憲權的行使（蕭高彥，2004），因此第七次修憲將公投入憲，除了落實直接民 主之外，也是再度強化臺灣的主權獨立性。
7. 冒進的國會改革 
   第七次修憲的另一個重點是國會改革，除了將立法院的席次減半之外，並 將立法委員的選舉改為「單一選區兩票制」，並沒有採取德國聯邦眾議院議員 選舉的「聯立制」，而是類似日本眾議院議員的「並立制」
4. 臺灣憲法變遷與憲政主義
1. 掏空憲政主義精神的「黨國體制」
   從現實上觀察，《中華民國憲法》從制定之初一直到 1991 年之前，根本未曾真正存在過，更精確的 說，符合憲政主義精神的「中華民國憲政體制」根本不曾存在過，更遑論為「臨 時條款」所「破棄」，真正的事實是：一直到 1991 年為止，無論是對於中華民 國還是對於臺灣而言，僅有延續訓政時期法制的「黨國體制」，而從未有過任 何落實憲政主義的憲政體制
2. 民主化與憲政主義的挑戰
3. 憲政主義的社會基礎 
   戰後六十年，臺灣的憲法秩序有幸邁入現代憲政主義的階段，臺灣的社 會也已發展出足以支撐此憲政主義的必要條件：社會功能分化，尤其是法律系 統與政治系統的相互獨立性，然而要鞏固這個得來不易的憲政民主體制，卻必 須面對三個難題：首先是國家認同的難題，其次是憲政體制的難題，最後是族 群想像對立的難題
5. 結論

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從憲法的角度討論台灣憲法變遷

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與其說是憲法學考察，更多的是歷史回顧跟社論式書寫