〈從民主政治論我國鄉鎮市自治之方向〉陳沛郎、謝順旭

1. 前言
   民國七十九年之國是會 議與八十五年底國家發展會 議中，主要是鑒於鄉鎮市基 層黑金政治氾濫，為消泯黑 金 而 達 成 將 鄉 鎮 市 非 法 人 化、民選的鄉鎮市長改為官 派的共識。
   內政部為落實政府組 織改造，增進行政效率， 提高國家競爭力，並配合 中 央 政 府 的 組 織 精 簡 方 向，在九十四年一月二十 七日下午於臺灣省政資料 館召開「推動地方政府組 織改造中區機關團體座談 會」，由內政部簡次長太郎 主持，共同研討有關地方 政 府 組 織 改 造 之 相 關 議 題、方向與做法
2. 地方自治與民主政治
1. 地方自治的意涵
   國家特定 區域內的人民，基於國家授 權或依據國家法令，在國家 監督之下，自組法人團體， 以地方之人與地方之才，自 行處理地方區域內公共事務 的一種政治制度
1. 美國
   地方自治，是指各 邦職權之行使不受中央政府 干預的一種概括觀念
2. 英國
   英國 認為地方自治乃地方人民管 理地方公務之意，人民有地 方自治之權，乃適應自然之 所需，顧先於國家之存在
3. 法、德
   法、德兩國為歐陸中央集權 國家，其認為：「地方自治乃 遵照國家法律，以地方稅支 付費用，而由地方團體辦理 地方行政」
4. 日
   日本學者認為地 方自治之意涵為：「自治者， 乃公共團體以自己的意思， 而處理屬於團體內的行政事 務」
2. 民主政治的意涵
1. 歸 納 學 者的 觀 點，自由民主體制應符合以 下的標準：第一、政府是人 民同意而產生的；第二、多 元政治；第三、憲政主義
2. 學者 A. Ranney 指「民 主政制」(democracy)，是一 種依「人民主權」、「政治平 等」、「大眾諮商」和「多數 統治」這些原則所組成而形 成的政府形式， 民主政制的 意涵必須由以上四個原則再 加上「責任政治」等原則去 加以檢視
3. 地 方 自 治 與 民 主 政 治的關係
1. 促進地方行政民 主化，確保住民的主體性
2. 推動因地制宜的 行政，強化住民的向心力
3. 維護地域社會文 化，充實住民生活內涵
4. 培育住民民主素 養，奠定民主政治的基礎
5. 建立垂直的權力 分立，防止國家濫權
3. 我國鄉鎮市之地方 自治
   民國八十一年五月 二十八日，總統依第二屆國 民大會臨時會所通過之憲法 增修條文，公布該增修條文 第十七條，簡化「地方自治 法制化」之程序，從而立法 院得於民國八十三年七月七 日、八日，先後完成省縣自 治 法 及 直 轄 市 自 治 法 之 三 讀，總統復於同月二十九日 公佈實施，我國地方自治團 體之「法律地位」，於焉確 立。 
1. 現 行 鄉 鎮 市 地 方 自 治的意涵
   地方制度法第二條界定 「地方自治團體」為：「指依 本法實施地方自治，具公法 人地位之團體」，並於十四條 規定：「直轄市、縣（市）、 鄉（鎮、市）為地方自治團 體，依本法辦理自治事項， 並執行上級政府委辦事項。
2. 現 行 鄉 鎮 市 地 方 自 治實施現況與問題 
1. 現行鄉鎮市自治 實施現況
   台灣 地區鄉鎮市的自治依據始於 民國三十九年四月公布通過 的「台灣省各縣市實施地方 自治綱要」此一行政命令， 而 後 於 八 十 三 年 七 月 經 由 「省縣自治法」與「直轄市 自治法」的立法通過而得以 法制化，又於八十八年一月藉由合併「省縣自治法」與 「直轄市自治法」兩法而通 過的「地方制度法」，成為現 今鄉鎮市自治的制度規範。
2. 現行鄉鎮市地方 自治實施問題
   從行政院院會在八十九 年十月十八日所通過的「地 方制度法修正草案」之總說 明中，明確指出：「為落實民 國八十五年底國家發展會議 取消鄉鎮市級自治選舉，將 鄉鎮市改為縣長依法派任之 共識，以達縮減政府層級、 提升行政效能之目的，並期 藉以防止派系、黑金介入基 層政治，爰將鄉鎮市級自治 選舉取消……」。依據上述之 說明，我們可看出現行鄉鎮 市地方自治實施問題，重點 在於「縮減政府層級」、「提 升行政效能」以及「防止黑 金派系」。
3. 解決問題與爭議
1. 支持
1. 導 正惡質選風、黑金賄選
2. 減少選舉所付出的社會 成本
3. 減少地方財政 資源浪費
4. 確保人力 素質優良以提高施政品質
5. 避免權責劃分不清而 影響業務整合，徒增人民困 擾
6. 避免本位主義作 祟造成全縣決策與執行上的 落差
7. 簡化行政層級(可 縮短公文作業流程)以提昇行 政效能
8. 避免派系操 縱選舉把持各項基層建設
2. 反對
1. 選風惡 質化主因在於行政區劃不合 理與選舉制度不當，故應從 抓賄著手
2. 官派不具 民意基礎，無法積極為地方 服務
3. 無法了解地方 特殊民情文化及民眾需求， 亦即不具即時性與回應性
4. 不利民眾參與公共事 務以培養地方認同與鄉土意 識
5. 妨礙地方民主文 化之形塑
6. 違反憲法自 治 原 則 與 民 主 精 神
7. 廢除選舉僅是用人制度 的改變，層級仍在，不必然 提昇行政效能。
4. 鄉鎮市長官派對我 國 民 主 政 治 之 影 響
1. 鄉鎮市長官派與憲政法 制
1. 鄉鎮市自治選舉 取消後之法律地位
   首長改 為官派後之鄉鎮市，其法律 之地位將視其是否享有存續 之保障、固定之業務領域、相 應 之 自 主 權 限 而 加 以 決 定，最差之地位為完全不具 法人資格之外派機關，最好 之地位則為具有各自治權限 但不具民主選舉之準公法人 或半個公法人。
2. 鄉鎮市自治選舉 取消之合憲性問題
2. 鄉鎮市長官派與政治勢 力
1. 取消自治選舉之 論證
   廢除鄉鎮市 選舉，並將鄉鎮市長改為官 派 ， 才 能 遏 阻 黑 金 勢 力 蔓 延，淨化基層政治生態，而 在官派鄉鎮市長的情況下， 鄉鎮市長因較無選舉壓力， 自可善盡管理指揮之責，以 整體態度推動業務，提升公 共服務品質
2. 維持自治選舉之 論證
   認為，如果因 為基層地方選舉充斥黑金就 要取消鄉鎮市長選舉，無異 是一種錯置因果、本末倒置 的做法，事實上尚可能使地 方派系與黑金轉戰縣市級或 立委選舉，鄉鎮市選舉的惡 質化並非鄉鎮市之過，而是 政黨不當提名、選舉制度因 素以及法律規章之制訂與執 行不力等因素所造成
3. 鄉鎮市長官派與行政效 能
1. 取消自治選舉之論證
   認為，由於鄉鎮市公 所轄區甚小，在目前交通便 利與資訊發達的情形下，於 縣市之下再設鄉鎮市，無異 增加公文往返時間，影響行 政效率
2. 維持自治選舉之論證
   認為，政府行政層級 與行政效率兩者之間並無必 然關係，其關鍵乃是在於中 央與地方的權限劃分是否合 宜之法律問題
   此外，取消鄉鎮市長選 舉並不見得能提升「行政效 率」(efficiency)，但對「行政 效能」(effectiveness)之增進 卻可能有不利之影響。「行 政效率」強調的是「政府公 務的處理時間與速度」，而 「行政效能」則著重於「政 府的施政能否滿足民眾的需 求」。如果鄉鎮市長由官派任 命 產 生 ， 則 就 人 性 傾 向 而 言，官派鄉鎮市長在施政上的首要考量目標必然是會去 儘量配合上級政府的要求， 至於該人選能不能反映各鄉 鎮市的心聲並僅可能地去滿 足基層民眾的需求，則不無 疑問
5. 鄉鎮市自治之方向
1. 民意分析
1. 鄉鎮市長之民意 分析
   內政部曾於八十九年十 月針對全國各鄉鎮市長進行 過一次簡單的意見調查，該 調查結果顯示，在回收的 244 份問卷中，有 71.3%的鄉鎮市 長贊成鄉鎮市長改由官派，不同意者佔 13.9%，無意見者 佔 14.8%
2. 鄉鎮市民代表之 民意分析
   在國民黨組織工作會 的同一份調查中，亦有以下 幾點發現
1. 大多數鄉鎮市民代會的主 席與副主席，皆不贊成官派 鄉鎮市長（前者為 65.4％， 後者為 62.8％）。
2. 國民黨籍的代表會主席與 副主席，尤其不贊成官派（前 者 為 70.7％， 後者為 69.2 ％）。
3. 民進黨籍的代表會主席與 副主席，贊成官派的比例較高（前者為 69.2％，後者為 60.0％）。
3. 一般民眾之民意 分析 
   國發院所做有關鄉鎮市 長應否官派或民選的兩次民 調，約有以下幾點重要結果：
1. 絕大多民眾認為(六成七以 上)，黑金問題在台灣的選舉 中相當嚴重
2. 較多數民眾認為(二成二以 上)，台灣各類選舉黑金充斥 的問題皆很嚴重，但如分別 做一比較，則民眾認為「立 法委員選舉」中的黑金問題 最嚴重(一成二左右)，認為「鄉鎮市級自治選舉」黑金 問題嚴重的比例約只有百分 之四左右
3. 較多數民眾認為(四成三以 上)，鄉鎮市長官派「不可能」 解決選舉的黑金問題
4. 有近半數民眾認為(四成六 以上)，鄉鎮市長的產生最好 能夠維持現行的選舉方式
5. 有 較 多 數 民 眾 ( 四 成 以 上)，「同意」鄉鎮市長民選比 較合乎民主，而鄉鎮市長官 派是一種比較不合乎民主的 作法。
6. 多 數 民 眾 認 為 (四 成 二 以 上)，官派鄉鎮市長比較無法 反 映 基 層 民 眾 的 需 求 與 意 見。 
7. 有較多數民眾認為(四成六 以上)，官派鄉鎮市長並不見 得就會輕忽地方的建設。 
8. 較多數民眾認為(三成三以 上)，官派鄉鎮市長比較有可 能提高政府的行政效率。
2. 相關立論與民調結果 之綜合比較
1. 現階段台灣地區的多數民 眾以及多數鄉鎮市民代會主 席與副主席等，並不支持當 前政府所擬「取消鄉鎮市級 自治選舉」，並將「鄉鎮市長 改為官派」的政策
2. 多數民眾並不認同鄉鎮市 長在官派後，將可「有效抑 制黑金」、「無損民主價值」、 「仍會重視民意」、以及「無 礙住民認同」之觀點
3. 只有較多數民眾同意，官派 鄉鎮市長後，「比較會重視地 方建設」以及「提高行政效 率」之論點
4. 雖有較多數的鄉鎮市長傾 向支持政府官派，但仍有相 當 比 例 的 鄉 鎮 市 長 反 對 官 派，尤其是目前只作一任的 鄉鎮市長更是如此。
3. 現制改良之相關建議
1. 維持現行之鄉鎮市長 及鄉鎮市民代表之選舉，以 建立由下而上的民主素養與 公民意識
2. 削減鄉鎮市民代表會 之預算審查權，以減少地方 民代濫用預算審查與質詢權 藉以干涉行政決定權及從中 獲取不當得利之機會
3. 引入公民創制複決等 直接民權制度，以使人民充 分參與鄉鎮市之公共事務， 並減少鄉級政府與民代的派 系分贓現象。
4. 結合社區地方基層團 體主動參與鄉級政治，鄉級 政府在職權範圍內只針對社 區團體之提案作資格審查， 如合乎程序即發放補助金， 且不需經代表會同意
5. 「台灣式經理制」 制度。
   其內涵係先由縣市政 府針對中央所提資格條件， 提名各鄉級政府的專業經理 人（執行長），再經由鄉鎮市 民代表會同意後任命之，而 鄉鎮市民代表則彼此互選一 人為主席，成為一個政治性儀式性的鄉鎮市長，此制可 限制縣長的提名權，使縣市 長在派任鄉鎮市長人選時， 必須考量鄉鎮市民的意見
4. 官派配套之相關建議 
1. 官派鄉鎮市長應強調 專業任命而非分贓政治，鄉 鎮市長應具有一定之公務員 文官資格（如十職等）或以 一定比例開放給具管理專長 及服務熱忱之企業界與學術 界人士，以企業精神帶動地 方政府再造。
2. 取 消 鄉 級 行 政 層 級 後，政府應儘速建構中央與縣市政府的重直劃分（如權 責劃分、財政分配、自治監 督等），以及縣市政府彼此間 的水平整合（如相鄰都會生 活 區 居 的 合 併 、 行 政 區 劃 等），以落實地方分權的目 標
3. 積極暢通各種直接民 主的參政管道（如鄉鎮市民 的創制、複決權），並賦予村 里社區居民更多自主參政的 空間，以彌補廢除鄉鎮市自 治後的草根民主需求，並形 成社區生命共同體意識
6. 結語
1. 研究建議
1. 短期而言：現階段應 以維持鄉級自治選舉為宜， 即鄉鎮市長與鄉鎮市民代表 會，皆維持由人民直接選舉 產生。
   但現行的鄉級自治選舉 應適當加以改良，以減少自 治體制的「腐化」。具體作法 包括：
1. 在選罷法中加入各級選舉 排黑條款之制訂。
2. 在政黨提名辦法中加入排 黑條款之現制。
3. 督促檢警單位查緝黑金的 決心和行動。 
4. 在不凍結鄉鎮市民代的選 舉下，適度限制鄉鎮市民代 表會之預算審查權
5. 儘速通過「創制複決權行使 辦法」，使鄉鎮市民可以有效 參與地方公共事務並減少派 系政治之惡質化現象
2. 中期而言，可考慮官 派鄉鎮市長，但須有相當配 套措施以滿足「行政效能」 之要求
   具體作 法包括：
1. 配合國土規劃，調整行政區 域 ， 適 度 減 少 鄉 鎮 市 的 數 目，並適度擴大鄉鎮市的轄 區（此需透過「行政區劃法」 的立法工作才得以整併）
2. 官派鄉鎮市長之人選需有 一定的學經歷限制，如果能 夠具備公務人員高等考試及 格之資格則更佳
3. 合理分配鄉鎮市的財源，以 活化地方財政機能（此需透 過「財政收支劃分法」以及 「地方稅法通則」的立法工 作才得以實現）。
4. 基於政府對選民的誠信原 則，以及減少在政治上所可 能造成的衝擊，官派鄉鎮市 長之方案，最好能夠有一落 日條款的緩衝期，此一緩衝 期可以民選一屆四年為期， 也可以民選二屆八年為期， 以增加人民的支持
3. 長期而言，或可考慮 引進類似「市長-經理制」的 治理理念，將鄉鎮市委由專 業經理人去經營，鄉鎮市長 本身則擔任一種統而不治的 政治象徵，建立符一種合台 灣地方政治生態的體制，以 滿足「領導」的要求
4. 最後，吾人甚至可以 賦予地方政府在選擇自身體 制時擁有更多的彈性，在首 長制、市經理制以及委員制 等不同制度中，透過民主機 制的制度性管道，由鄉鎮市 民自行作一選擇，以因應各 鄉鎮市的不同差異需求
2. 省思與展望

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論廢除鄉鎮市選舉，與官派鄉鎮市長的利弊，與替代方案

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?
滿面面俱到的