〈台灣司法政治的興起〉王金壽

1. 前言：全球司法政治的興起
1. 司法政治的興起
   司法 主動或被動地介入許多政治糾紛，或是說透過其他手段（politics by other means）來解決政治問題，或把「法治作為一種政治武器」
2. 本文將指 出，台灣司法政治的出現，並非突然興起，而是長期司法獨立 改革與民主政治發展下的產物。
   有兩個條件促成了此一現象
1. 台灣的司法獨立自1993年台中地院發起「事務分配」改 革運動到「檢察官改革協會」成立，取得相當重大的進展。不 僅在制度上能保障司法獨立，更重要的是，這些法官與檢察官 對於司法獨立意識的覺醒
2. 司法政 治的崛起跟政治體系有關
1. 侍從主義在台灣政治扮演相當重要的角色，其經常導致貪污腐敗。這些 貪污腐敗並沒有因為政黨輪替而得到清除
2. 台灣民主政治的衝突。台灣政治衝突隨著民主化越來越激 烈也越常態化，卻沒有同時帶來相對的規範，因此在民主政治 過程中，特別是選舉糾紛，落敗的一方就會尋求司法的救濟
2. 台灣的民主化：選舉作為改革策略
1. 逐漸迫使國民黨開放中央民意代表的補選的三個因素
1. 來自中國大陸的立法委員和國大代表逐漸老化和死亡，國 大代表和立委的人數越來越少，需要新的國會議員
2. 國民 黨政府在1970年代的外交遭遇嚴重挫折，需要來自台灣社會的 支持。開放部分國會席次改選，一方面既不 會影響國民黨中央政權，另一方面也可以爭取台灣人的支持
3. 反對人士和其他社會團體開始攻擊不改選的國會
3. 憲政改革？：重新思考大法官會議第二六一號釋憲文 
1. 大 法官會議第二六一號釋憲文
   在 此釋憲文中規定，第一屆的未定期改選中央民意代表，除了事 實上已經不能行使職權者必須立即解職外，其餘應於1991年12 月31日終止行使職權。許多法律學者認為這是大法官引導、推 進台灣民主改革的重要案件
2. 如果沒有 二六一號解釋文的話，那台灣的民主政治將會如何發展？
   作者認為台灣的民主政 治發展的進程將不會有太大的改變
1. 這些法律學者經常 只討論「法律條文」，而忽略當時法律所存在的政治和社會條 件。就二六一號釋憲文而言，這些法律學者只把這些政治社會 結構視為單純的歷史背景說明，認為完全不具重要的解釋力。 在當時，國會全面改選已經成為台灣社會人民絕對多數的意見，反對黨也持續以此議題攻擊國民黨數十年，而當時國民黨 的一些政治人物不僅沒有幫這些老立委、老國代辯護，相反地 有時候還加入反對黨的陣營攻擊這些老立委和老國大
2. 國民黨當時已經準備了「兩年三階段」的退職辦法，如果沒有 以「司法」手段二六一號釋憲文來解決此問題，國民黨還是會 在短時間內以「政治」方式來解決此問題
3. 這些老立 委、老國大，除了所謂「法統」之外，幾乎沒有得到任何社會 和政治上的支持。另外，這些老立委、老國大，其年紀都相當 大了。即使司法和政治不解決這問題，「生命」也會解決這些 問題
4. 老國大因為自我延長任期案，引起社會大眾之 反彈，特別是所謂的三月學運。如果這些老立委和老國大還有 其他擴權之行為，應該會引起相當之反彈，而國民黨也會為此 付出相當的政治代價。
4. 對於二六一號釋憲文的替代解釋
   楊與齡以身為參與此釋憲文的 大法官，對於此釋憲文對國民黨的影響所做的評論：「就國民 黨而言，資深中央民代早已成為『揹不動的包袱』，終於放 下，真是『如釋重負』，得以繼續執政，並向民主政黨發展」 。對於二六一號的解釋沒有比這一段話來的更精簡且 也更精準了。簡而言之，二六一號釋憲文是大法官幫國民黨， 特別是以李登輝為主的主流派，解除了一政治上的包袱，讓國 民黨不用負起這個政治責任
5. 政治司法化：義大利模式
   義大利的政治司法化跟其他國家很不一樣，其主要是由 獨立性增加和被賦予更大權力的檢察官來帶動，義大利的司法政治的形成，主要有兩個條件：司法獨立和政治條件
1. 司法人事委員會
   在司法人事委員會成員中，來自司法體系的成員共 有二十二名，其中二十名由司法人員自己選出，另二席是the Court of Cassation院長和檢察總長，另外其他十一席非司法人 員代表，分別由國會任命十位，總統任命一位律師。而司法人 事委員內部委員選舉也幾乎是司法體系內部各派系推出的代表 當選（Guarnieri 1997）。此外，因薪水部分只看年資，也就 是只要年資一到不管其表現都可以加薪。這樣發展下的導致一 個結果就是，改變了司法官僚的組織和權力結構：司法體系內 部的階層化的瓦解以及控制力的削弱。而和這相關的另一個發 展是，義大利法官和檢察官刑事調查能力的增強與單位的自主 性
6. 台灣的政治體制 
1. 國民黨的侍從主義
   台灣政治市 場的全面開放和全面性選舉競爭，對於地方派系政治菁英，給 予爭奪國家資源的新機會。過去地方派系菁英被侷限於地方政 治，他們爭奪國家資源的場域和活動主要是省議會和縣政府。 而在民主化之後，他們可以爭奪中央政府的資源，而主要活動 場域也改為立法院。而國民黨在面對民進黨的競爭壓力之下， 更加重用地方派系，也因此加重了黑金政治和貪污腐化的嚴重 性。國民黨在2000年總統選舉終因「黑金政治」成為最重要議 題而付出慘重的代價
2. 民進黨的侍從主義
   從黨外運動出現到民進黨成 立，一批過去不滿國民黨統治但留在地方派系的人士立即加入 反對運動。這群人可說是第一波從地方派系加入民進黨的人 士，他們加入民進黨主要是基於反國民黨的意識型態，而不是 個人的政治經濟利益。但自許信良擔任黨主席之後，實行「招 降納叛」策略，招納新的地方政治菁英加入，這些新加入民進 黨的地方政治人物和國民黨的地方派系人物沒有多大的差別。 他們加入民進黨的理由主要是基於個人的政治利益考量，特別 是尋求民進黨的提名和選票，而日後民進黨的「割喉戰」也只 不過是此時期政治策略的延續和擴大
1. 民進黨在中央執政之後的拔樁或是倒資源的政治策略會 失敗有下列因素：
1. 民進黨沒有一個完整的資源分配方式
2. 民進黨沒有一套處罰的機 制。這些地方政治人物可以跟民進黨政府要資源，但民進黨 如何確定他們一定會支持民進黨
3. 地方派系的瓦解是一 長期趨勢。要跟這些眾多且缺乏組織性的政治人物打交道，是 一費時又困難的政治工程。而且，缺乏一套健全的樁腳和派系 組織，在資源分配和選舉動員上都是很困難
4. 侍從主義是要付出代價的。侍從主義 是一種個人與個人或個人與政黨間的「隱密」交換關係。在現 今台灣媒體如此發達之下，民進黨或是陳水扁和地方政治人物 的利益交換或會面必然會曝光。中間選民或中產階級是不太可 能會喜歡這樣的利益交換
   
2. 如果侍從主義那麼沒效，為何陳水扁和民進黨還一直使用 這一政治策略？以下三個因素或許可以解釋政治人物對侍從主 義的偏好
1. 國民黨的長期執政讓民進黨以為侍從主義很有 效。
2. 民進黨相關人士仍用戒嚴時期的東西來看現狀，而不知道一些支撐國民黨侍從主義的制度或社會條件已有很大的變 化（如司法、媒體、即使地方派系也是），也就是他們認為國 民黨那套運作模式基本上沒太大改變，認為民進黨既然取得中 央政權，當然可以取代國民黨的地位
3. 民進黨沒有其他動 員方式或選戰議題可用，選擇拔樁是不得不的方式。
7.  司法獨立改革
1. 法院改革
1. 台灣司法體系的實質改革，係1993年底於台中地方法院 展開。台灣法院的獨立改革有幾個特色。
1. 大部分參與改革 者，都是基層的地方法院法官，且相當年輕，當時年紀都小於 四十歲。
2. 幾個改革運動都相當成功。
3. 不像過去參與抗 爭的檢察官被迫辭職，大部分法官都有意繼續留在法院體制 內。
4. 國民黨和司法院面對 年輕一代法官的改革運動，並沒有太多的反擊動作。其中的一 個理由或許是國民黨認為只要能繼續成功的控制檢察體系，那 麼一個獨立的法院，或許對它的政權就不會造成太大的傷害
2. 事務分配改革運動
   1993年12月16日，台中地院九名法官公開舉行記者會， 要求事務分配的權力不該屬於法院院長，而是屬於全體法官。 他們同時也要求應該以民主的方式來決定事務分配，而不是以 資歷和司訓所期別高低來決定
   來自台中地方法院 三○三室，這裡同時也是接下來連續幾年法院改革運動的領導 核心。當時在台中地方法院三○三室的法官年紀皆低於三十五 歲，他們剛進入司法體制約三到六年，這個時間足以讓他們瞭 解法院體制的運作，同時又不足以被整個體制馴化和腐化
3. 送閱制度
   1995年司法改革會議上，司法院拒絕廢除送閱制度，因 此台中地院改革派法官發起抗爭。此改革運動亦稱為「箱子還 您，獨立還我」運動。台中地院改革派法官，拒絕將裁判書送 給院長，只將原本裝裁判書的空箱子（送閱箱）送給院長。後 經司法院對全國各級法官進行問卷調查，接受問卷調查的法官 超過半數以上支持廢止送閱制度，司法院乃決定自1996年起廢 止送閱制度。
4. 人事審議委員會
   司法院的人事審議委員會（簡稱「人審會」）決定司法 人員的升遷、懲處和調動。在1994年，人審會共有二十一名委 員。十一名為當然代表，來自擔任重要司法行政職位的人，如 司法院院長和最高法院院長等。其他十名代表由各層級法官選 出。在1994年之前，所謂的票選人審會代表，經常是由法院院 長指派。
5. 檢察官改革
   台灣檢察體系的改革和法院的改革有一些共同點。首先， 兩個改革運動的參與者都來自司法體制的底層。檢察改革的參 與者主要是來自各地檢察署，而不是高檢署和最高檢察署。其 次，和有改革意識的法官一樣，他們都是相當年輕的檢察官， 進入檢察體系有一段時間，足以瞭解國民黨和法務部如何控制 檢察體系，但是還不足以被完全馴化和腐化
   兩個改革運動有重大的不同之處。首先，檢改運動 起步較晚於法院改革運動，直到1998年才有大規模的集體改革 行動出現。其次，國民黨和法務部數次攻擊改革派檢察官和抵 制這些改革行動。最後，檢改運動比起法院改革運動，其達成 的成果相對有限。
6. 檢察官改革協會的成立
   1998 年5月16日，十名檢察官開始組織檢察官改革協會（簡稱檢改 會），提出四項目標：捍衛檢察官的司法官屬性、建立協同辦 案組織、主任檢察官推薦票選制度、和基層檢察官評鑑檢察 長。
   檢改會最重要的行動是參與「檢察官審議委員會」（簡稱 檢審會）。檢審會和司法院的人審會功能有部分相似。不過當 時檢審會是個黑機關，它的權力也較小，僅能對法務部長做人 事建議。檢改會在第一次參選時贏得所有代表地檢署參與檢審 會的席次。而檢改會參與檢審會有兩個方式削弱國民黨和法務 部的控制：打破檢察體系的升官圖，檢改會舉辦推薦主任檢 察官票選活動，以及保護基層檢察官。在檢改會成立之際，立即接到數 個指控檢察長介入辦案的投訴。同時檢改會的成立，也保護基 層檢察官免於受到不當的懲處
7. 查緝黑金中心的成立與法院組織法的修法
   2000年的政黨輪替，為檢察體系帶來一定的衝擊。和本文 較相關的有兩點。第一、過去幾位遭受國民黨打壓的改革派檢 察官都受到某種程度的重用。第二、在檢改會的推動與建議之 下，當時法務部長陳定南成立了查緝黑金中心
1. 檢改會和其他民間司改團體在長期努力推動修改法院組織 法之下，在2006年取得重大進展。這個修法帶來了幾個重大檢 察改革成果。
1. 檢察總長的任命方式，改為總統提名經國 會通過後任命，並有四年任期的保障
2. 檢審會法制化且取得合法性地位。同時檢審會委員的組成 方式亦有所改變，「民選」（檢察官選）檢審委員改為九位， 超過「官派」（當然）委員的八位，這是基層檢察官劃時代的 重大勝利。
3. 中央特別偵查處（簡稱「特偵 組」）的成立。這些修法的最大效果，是增加了檢察體制的獨 立性，也使得檢察體系內部的權力擴增
8. 檢察體系權力的增長 
   檢察體系在民主化之後的重要發展之一是強制處分權的 喪失，以及案件量的增多導致檢察體系人力負荷過重。三個 過去檢察官重要的強制處分權（羈押、搜索和監聽）都已經 移轉至法院行使。再者，法條修法將部分原本的非犯罪行為 入罪化，導致檢察官的案件量激增。
   但是，現在 因為檢察體系內部權力結構轉變的關係，即使檢察官喪失強制 處分權，但在辦案時，因為檢察體系不敢像過去一樣的干涉辦 案，個別檢察官可以發揮的空間與自由度，終究比以前高出許 多。
8. 台灣司法政治的興起
   台灣這一波司法政治的興起，主要在兩個條件下才有可 能。第一、過去由基層檢察官和法官所發起的司法獨立改革運 動取得一定的進展。第二、台灣民主政治的缺陷，包含了台灣 的侍從主義體系，以及選舉過程所帶來的缺失
1. 侍從主義與掃除黑金：從地方到中央
1. 司法獨立改革對於國民黨的侍從體系，帶來三個政治效 應：
1. 國民黨無法像過去一樣用司法作為處罰地方派系的 工具，因而無法輕易防止這些地方政治菁英的叛逃和抵抗
2. 地方政治人物的被起訴和判刑，造成國民黨地方菁英的中 斷，且讓社會更容易瞭解，因侍從主義所導致的黑金政治是如 此嚴重，同時也污損國民黨的政治形象，也讓國民黨因利用侍 從主義而付出一定的政治代價
3. 國民黨無法用司法來 保護地方派系的貪污和買票
2. 選舉糾紛
   在民主化之後，台灣的選舉糾 紛漸漸增多，這多少和台灣尚未建立一套較完整的民主政治遊 戲規則有關。從2004年總統大選時的「公投綁大選」和「319 槍擊事件」，到2006年高雄市長選舉官司，都是司法被迫介入 政治的個案。
3. 法律作為一種政治工具
1. 查緝黑金中心剛設立時，並非一個正式的組織，僅算是任務型 的編制。但它有幾個特點讓它能在短時間內辦出相當輝煌的成 績。
1. 與過去檢察官單獨辦案不一樣，它的檢察官經常是 協同辦案，發揮團隊合作的功能與成效。
2. 這裡的檢察官 跟地檢署檢察官不一樣，他們不用參與一般案件分配，他們是 盡全力在偵辦重大黑金案件。
3. 擁有許多辦案能力相當強 的檢察官，特別是幾位檢改會的成員如劉惟宗、陳瑞仁和朱朝 亮等。
4. 查緝黑金中心是設在台灣高等檢察署和各高分 檢，比起地檢署而言，這裡的檢察官擁有更大的自主性和辦案 空間。
9. 台灣司法政治的過去、現在與未來 
1. 本文目標
1. 重新界定這一波司法政治的特 色。不同於一般法律學者強調由大法官主導憲政層次的改革， 本文透過對二六一號釋憲文的重新詮釋，挑戰這一說法，並且 同時指出由基層檢察官、法官主導，對於政治人物貪污事件的 調查，才是這一波司法政治興起的本質

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