〈從新舊制度論看我國雙首長制〉徐正戎、張峻豪

1. 前言
   本文於探討我國雙首長制的問題中，將再引介時興的「新制度主義」 （new institutionalism），並期望以其中 的「歷史制度途徑」（historical institutionalism），析論憲政體制變遷過程 所依循的路徑，且探究隨之而建立起的憲政文化，進而剖析現行憲政體制— 雙首長制的問題，俾更充實既往研究成果，並對此一變遷過程有更全面認 知。 
2. 新舊制度論與憲政體制
1. 制度研究的發展脈絡
1. 傳統主義
   此研究焦點主要是對不同行 政、立法及政治結構的表面探討，以形式制度（formal institution）為對象 進行研究。然而，因制度的定義狹隘，加以分析又流於規範層面，使得對 政治現象的理解只是特定行動者依照既定典章、程序所展現的靜態描述以 及分類比較，造成早期政治學研究幾乎成為等同法律條文研究的代名詞。
1. 批評-伊士頓（David Easton）
   伊士頓認為制度研究 缺乏兩項重要基礎：首先，過去制度研究太過偏狹而無法涵蓋所有相關變 項；再者，「過度事實主義」使研究者必須承受「理論的營養不良」，並 且忽視了透過事實獲得意義的一般架構
2. 行為主義
   強調透過一般性 （general）、解釋取向（explanatory）以及分析的（analytic）研究法來建 構理論，因此政治學的傳統研究主題開始轉向另類範疇，例如：投票行 為、民意調查等所謂實證研究。而制度研究者於其間亦逐漸受到行為主義 之影響，開始關注「制度環境」，而非僅限過去靜態的描述，開始對制度 和社會的互動有了進一步的動態觀察
   經過行為主義革命，其所採取的「化約論傾向」，使得政治學界對政 治過程的解釋開始側重於經濟、社會與文化的變項，而過度強調政治行為 的社會系絡（context），或是以個人行為詮釋社會現象，乃至關注於個人 偏好與價值，均使政治制度的角色對政治結果的影響不被視為具絕對因 素
1. 批評
   行為科學研究途徑本身的缺陷與立論的選擇，如將政治生活約簡為人 類社會生活的某一項層面，而企圖以廣體社會科學的研究框架，建構並發 展出研究人類政治生活的學術活動成果，認為以一種總體社會研究框架便 可以建立研究政治學的學問，而導致政治學被社會科學行為主義途徑所架 空的現象
3. 新制度主義
   新制度主義者在制度的分析上 較具科學精神，強調資料的收集與解析，並以更宏觀（macro）之視野關注 制度的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，而以動態視角捕捉 制度的基本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人或社群的實質作用。 凡此種種，皆為傳統制度研究者未曾碰觸
2. 從新舊制度論看憲政體制
1. 憲政
   憲法指一套有系統、成文的法典；而憲政則是指立憲政治 實際運作的過程
   「憲政」所著重的，除了民主原則架構的憲法內容能夠被實踐 外，其它諸如法院判例、憲法解釋，乃至所建立起的憲政習慣以及政治傳 統與文化，均也無形地成為憲政運作「精神面」的一部份，而在憲政發展 過程中體現出來。「憲政精神」造成了制度動態變遷以及靜態條文在運作 上所產生的意義
3. 歷史制度途徑
   歷史制度主義正式成為一個研究途徑，乃源自於一九九○年，由史坦 莫（Steinmo）、賽倫（Thelen）與龍史崔（Longstreth）等三人正式定名。 大抵言之，歷史制度主義的研究議題，乃在於制度的動態（dynamism）與 變遷的研究，以及理念創新與制度限制性的互動；因此，制度變遷的研究 可說是該研究途徑的理論核心。另外，歷史制度論 重視結構而非功能的方法，則更是帶出了宏觀視野， 而可對「制度環境」全面檢視
   
1. 路徑依賴
   指的是一種現象，當一種技術因偶然 之因素而被選定時，隨後的技術選擇便被便鎖定在一定的開發路徑上，雖然該條路徑 未必是該技術選擇之最佳結果
   歷史制度論的基本假定為依某一項制度而決定的行為，實際上並非依 制度本身所提供之方式運作，而是在更早形成決策時便已被創造出來。此 一開始便確定的決策，與相應而生的制度設計，實際上同時於其後運作， 並決定了此一制度未來如何形成決策的過程
2. 歷史制度途徑的分析模式
   
3.  我國雙首長體制主要問題分析
1. 總統與行政院院長—權力失衡
1. 以舊制度論分析
1. 就規範面 觀察，無論憲法本文抑或歷次增修條文，總統權限的增加實為「逐步」成 形。
1. 民國八十年修憲，放寬總統發布緊急命令的條件（憲法增修條文第二 條第三項）與賦予其國家安全大政方針決定權（憲法增修條文第二條第四 項）
2. 民國八十一年修憲，則賦予總統司法、考試與監察院等人事提名權 （憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項及第七條第二項）
3. 民國八 十三年的修憲，除確立總統由直選方式產生，亦限縮了行政院院長的副署 權，間接擴大總統的權限
4. 第四次修憲確 立了行政權一分為二的「行政雙元制」，而使雙首長體制正式定調
2. 新制度論的分析
1. 歷史發展與社會結構
   相較於黨內的保守派，以及反對陣營兩者的極端立場，國民 黨內的改革派更遵循了對憲政改革「實用主義」的政治路線。身為支配型 的統治政黨，自然關心憲法變遷能夠對其統治地位的影響，因此，總統過 去極大化的權力便在修憲過程中轉化為緊急命令權。而國安局、國安會以 及中央人事行政局等機制的延續，更為總統權力的確保提供了一個憲法和 法律的基礎。此殘存的威權統治精神，正是來自於國民黨的堅持
2. 歷史發展與文化結構
   文化結構本就是難以精確測量的素材，但從歷史角度言，中國人一向 深信天下大一統可促進社會穩定與和諧。專制王權將政治秩序與文化道德 秩序相連結，加以中國傳統社會與政治分離的現象，使得人民普遍不過問 政事，而王權存在的必要性祇為維護民眾生活安定。故為維持權威，無論 是在實際運作上，總統角色的特別突顯，抑或在制度上確立領導者的威信， 均與我國政治文化不相悖背，所以，即使在制度變遷的過程中，總統角色 的不斷強化亦不曾遭致過多的反對聲浪。
3. 制度結構的依循路徑
   我國自民國八十年至八十六年所進行的四次修憲，除了首次內容是以 結束動員戡亂時期、立法院全面改選為主要目的外，之後的三次修憲在中 央政府體制方面，幾乎皆是環繞著「總統地位與權力調整」的這一主軸進 行。而確立雙首長制的第四次憲改即是以調整總統與行政院院長間的關 係為始，除了對行政院院長的任命權外，總統還被賦予覆議核可權、國安 大政方針決定權等等，凡此皆顯現出行政權限分裂的事實
1. 我國歷年的憲改內容：
1. 1991
1. 擴充國民大會、立法院、監察院席次，並增列僑選代表
2. 賦予總統緊急命令權，並得設國家安全會議 
3. 明定第二屆中央民代產生之法源
2. 1992
1. 省長與直轄市市長改由直選產生 
2. 賦予國大對總統司法、考試、監察院的人事同意權 
3. 確定總統直選原則
3. 1994
1. 確定總統直選產生 
2. 限縮行政院院長對總統人事任命副署權之行使 
3. 現任行政院院長繼續留任至總統任命新行政院院長時為止
4. 1997
1. 停辦省長與省議員選舉 
2. 對總統彈劾權由監察院移轉至立法院 
3. 總統任命行政院院長無須立法院同意 
4. 立法院得對行政院院長提出不信任案使其去職，總統亦得於此 情況下解散立法院 
5. 降低立法院對行政院覆議案的通過門檻
5. 1999
1. 延長國大任期
2. 立委選舉方式改為比例代表制
6. 2000
1. 大法官宣告 88 年修憲無效（上述兩項）
2.  停辦國民大會選舉 
3. 國大主要職權轉移至立法院
3. 小結
   總統權力過大的原因
   
   
   
2.  行政院院長與立法院的關係—負責問題
1. 舊制度論的分析
   雖然憲法增修條文將閣揆同意權從立法院摘除，但透過憲法增 修條文第三條相關規定，實際上立法院多數仍得透過質詢權、覆議權、不 信任案等方式監督行政院院長及其閣員。而此亦體現行政對立法院負責之 憲政原理。然而，即便如此，睽諸在實際運作上，卻又發現內閣制規範未 能得到落實，究其原因，除了人民對總統的期待過大，使得行政院在憲法 上的職權無法實踐外，實際運作過程中，總統的角色也直接決定權責機制應如何落實。無論多數或少數政權制，其換軌之關鍵便在於權責機制能夠 確立，但以我國景況而言，總統不願退居幕後的考量以及政治環境所期待， 便使總統在與國會多數黨不同調時，不願退居幕後，甚至還可能挾新民意 而自重，如此自然產生行政與立法間之扞格
2. 新制度論的分析─行為者策略互動與偏好
3. 小結 
   由原憲法上即存在的行政院向立法院負責的規定，加以第四次修憲導 入的解散與不信任機制，均在在強化了憲法規範面上的內閣制精神。然 而，透過新制度論的觀點，此內閣制的制度結構乃是在憲政運作過程中被 排拒於路徑之外，即便於此期間內閣制所要求的負責精神仍透過了大法官 釋憲、甚至於行政立法政治僵局後始有所體現，但長期著重總統角色的憲 政習慣，進而相對忽視內閣制中閣揆之重要性，便難順暢換軌，而隨政黨 生態變化落實內閣制
1. 行政院院長不向立法院負責的原因
   
3. 總統與立法院的關係—任命權問題
1. 舊制度論的分析
   行政院院長由總統全權任命的規定見於增修條文第二條。而事實上， 總統有權任命閣揆之規定，亦是為雙首長制的特徵之一。此也造成當多數 政權制產生時，便換軌至總統制，以至形成傾向總統制的理由
2. 新制度論的分析
   若內閣制無法落實，進而使得行政院院長的角色重被 重視，而能在「左右共治」的政治環境下成功換軌，國會同意權的有無絕 非最重要的考量。倘若總統面對的是沒有任何一黨過半的立法院，在欠缺 內閣制精神及尊重行政院院長的憲政文化下，政局能否穩定，猶是未定之 數。28 因此，更重要地，若行政院院長對於所能掌握的行政職權無法在反 覆施行中形成慣例，則規範即使存在，也可能隨時變調。
3. 小結-任命權行使的問題
   
4. 結語 
   我國雙首 長制的問題或許並非祇存在於規範面，例如總統的閣揆任命權，行政立法 兩權的互動機制，反而是在運作面上的檢討與憲政精神的探究
1. 規範面的調整，亦即透過 制度使得行政權集中於總統，直接賦予其主持行政院會議（或改稱為部長 會議），並賦予否決國會法案的權力，以符合憲政運作的精神與憲政文化
2. 在憲法運作上落實內閣制，尊守憲法中的責任政治原則，使 行政必須向立法負責的民主精神透過制度實踐而達成
3. 在憲政慣 例的建立上，突顯行政院院長的角色，並使其確實擁有憲法規範應有的職 權，而使依據政黨生態總統必須退居幕後的情形得以順利產生

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從制度論的層面討論台灣半總統制

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〈歷史制度論的方法立場與理論建構〉黃宗昊

1. 前言
2. 類型學分析與歷史制度論之界定
1. Hall and Taylor的分類
1. 理性選擇制度論
1. 制度與行為間的關係
   採取計算途徑（calculus approach）觀點 ，人會極大化自己的利益並和他人產生策 略性互動。制度外生於人的行為，是人為 創設的，以侷限人們策略互動的範圍，克 服集體行動的困境。
2. 制度形成與變遷
   制度起源於人為有意的創設，可降低行為 者間互動的不確定性。制度創設往往涉及 相關行為者的主觀同意，既有制度能存續 是因其較替代者能提供行為者更大的價值 。
2. 社會學制度論
1. 制度與行為間的關係
   採取文化途徑（culture approach）觀點， 人會儘量符合社會正當性的要求以搏取社 會認同。制度內生於社會文化中，提供了 何謂「正當」的意義參考架構與行為規範 ，以引導人們生活
2. 制度形成與變遷
   制度來自於文化，來自於一先前即已充滿 各式制度的社會中，行為者藉由制度實踐 認知甚至界定社會文化本身。行為者採取 新的制度實踐是因其可增加本身的社會正 當性
3. 歷史制度論
1. 制度與行為間的關係
   在計算途徑與文化途徑中採取折衷立場， 特別強調制度和權力分佈間的關連性。制 度是鑲嵌在政治體系或政治經濟中，引導 行為者互動的正式／非正式的程序、慣例 、規範、協定等。
2. 制度形成與變遷
   制度亦來自於一先前即已充滿各式制度的 體系。特別強調歷史過程中，特定轉折點 （尤其是權力結構改變）對制度所造成的 非預期結果和制度本身所產生路徑依循（ path dependence）的效果。 
2. 歷史制度論的問題意識、理論與方法
   
   
1. 問題意識
   來自真實的歷史經驗，例如革命為何會發生？民主 與獨裁的起源為何？福利國家體制如何演變？……等，試圖探索這些「真實世界的難 題」（real-world puzzles）
2. 理論
   歷史制度論者將理論建構的重心放在具有複合作用的 「制度」身上。制度一方面是文化與權力結構的具體呈現，又引導了體系中行動者間 的互動，介於宏觀與微觀之間，具有分析上的彈性，因此成為歷史制度論者理論建構 的主體。歷史制度論者關注大問題和真實世界難題的問題意識，也就轉換成在歷史過 程中，制度如何起源與變遷的理論探索
3. 方法
   在有限樣本（small-N）的侷限下，使得 歷史制度論者偏重運用質化方法進行研究，較少採用需大量樣本（large-N）的量化方 法。進一步而言，歷史制度論者關注的是解答真實世界的難題，這需要清楚掌握歷史 事例的來龍去脈才能辦到
   採用系統化與脈絡化的比較方法，對歷史過程進行深度考察，這也 成為歷史制度論者最重要的分析策略。
3. 方法立場：質化 vs.量化
1. 兩種因果模式
   量化陣營的學者主張要以大量的樣本為基礎方能建立有 效的因果推論，但在處理大量個案的過程中，不可避免地會流失許多有意義的脈絡資 訊。泹質化陣營的學者則主張堅實的因果推論無法在缺乏脈絡的基礎上成立，但在強調脈絡重要性與保留大量過程資訊的同時，只能對有限的個案進行探討
1. 「因果要素模式」（casual factor pattern）
   量化陣營欲探討大量的樣本，但能保留的過程資訊相對簡約
   「因果要素模式」是將影響歷史發展的要素抽繹出來，提煉成一個一個的自變項 與應變項，最好還能用數字加以精確衡量。此種作法的優點是標準化便於操作，有助 於分析大量樣本；但在將歷史轉換為變項的過程中，會大量流失有關脈絡性和歷史過 程動態性（如行動者間的策略互動）的資訊，使得因果解釋呈現的只是變項間的互動 關係，本質上是一種靜態分析
2. 「因 果 過 程 模 式 」（ casual process pattern）
   歷史制度論者欲保留複雜的過程資訊，但能探討的樣本數量相對有限
   「因果過程模式」則是回到歷史發展的脈絡中，去觀察各個因素在不同時點的互 動，尤其著重呈現整串因果鏈（casual chain）如何影響結果，產生各種不同路徑 （path）的過程。此種分析可保留歷史過程中大量的動態成分（如各種機制的作用如何 隨著時間發生改變），但由於歷史過程的複雜性，使得分析方式很難標準化操作，並侷 限於探討較少量的樣本。
2. 對量化挑戰的三種回應
1. 區分「個案」（case）和「觀察」（observation）
   在國家間的比較中，常將一個國家視為一個個案，作為比較的基礎，但這只考量了空 間的因素。如果加進時間的因素，同一國家在不同時期表現出的特質未必相同，不應 混為一談，應將前後不同時期的國家視為有所關聯但不同的個案。如果仍要將一個國 家視為一個個案，則不同時期的國家會產生不同的觀察，一個個案包含許多觀察，國 家間比較應改以各個「觀察」為基礎
2. 將欲 探討的個案中，造成結果的原因區分成「充分原因」（sufficient cause）和「必要原因」 （necessary cause），再運用比較研究的邏輯方法－「同意法」（method of agreement） 和「差異法」（method of difference），並搭配合適的分析技術，如布林代數（Boolean algebra），就可在有限的個案中，得出有力且明確的因果推論。
   更進一步，如果所探 討的變項可以從名目的衡量（nominal measurement，即「有」與「無」的衡量）進入 等第的衡量（ordinal measurement，即從強到弱不同等級的衡量），甚至可運用更為精確的分析技術，如模糊集合方法（fuzzy-set method），更數量化地評估因果連結的強 弱
1. 同意法是指，在一組個案中，每個個案在其他變項上均有所變異，但結果變項與原因變項卻共同出 現；同意法有助於消除潛在的必要原因。
2. 差異法的操作和同意法相反，每個個案在其他變項上的狀 態均相似，而結果變項與原因變項則共同出現或共同不出現
3. 實證論（positivism）的傳統觀點認為應嚴格區分「發現脈絡」（context of discovery）和「驗證脈絡」（context of validation），且科學研究關注的是驗證脈絡。
   此 觀點廣為自然科學和許多方法論教科書所接受，但在社會科學的研究中，此兩者的區 別並非如此的涇渭分明。檢證理論時如不考慮個案運作所處的脈絡（即「發現脈 絡」），常無法得到堅實的因果推論，甚至會錯誤歸因
1. 「中程理論」（middle range theory)
   對脈絡因素的重視使得歷史制度論者大多傾向於建立「中程理論」（middle range theory），認為可針對理論的適用範圍和適用條件加以限縮或界定，而不企求如理性選 擇理論般，或運用統計方法以建構放諸四海皆準的「大理論」（grand theory）。中程理 論正是歷史制度論者從事理論建構的可欲目標。透過研究的不斷累積，學術社群內的 共識與引導研究的共同分析架構亦會有長足的進展，這是不同於量化陣營的理論發展 之道。
3. 小結
4.  理論建構：與理性選擇對話
1. 歷史制度論：路徑依循與關鍵時刻
1. 路徑依循
1. 廣泛來說，指 的是「歷史發生作用」（history matter），發生在前的事會影響到發生在後的事。但此 種說法過於一般，沒有什麼分析上的指引作用
2. 嚴謹而言，路徑依循指的是涉及正向 回饋（positive feedback），而使原有狀態不斷自我強化（self-reinforcing）的動態過 程。在此機制啟動後，即使出現別種選項可供選擇，但由於轉換的代價太高，會使得 特定狀態沿著既有路徑不斷延續下去。玤制度最重要的作用，即是將某種權力或利益的 安排藉由正向回饋的機制延續下去，形成特定的的歷史路徑
2. 關鍵時刻
   Capoccia & Kelemen 認為：「關鍵時刻」是一 段相對較短的期間，但當時行動者所作選擇卻根本地提高後續結果的機率。關鍵時刻 未必是指瞬時發生的事件，但其作用期間相較於呈現路徑依循的結果階段應該較短。 而且關鍵時刻相較於之前和之後的時間點，當時行動者所做選擇對於開啟後續的歷史 路徑，應該更具有決定性。
2. 理性選擇、制度設計與斷續均衡
1. Shepsle 將理性選擇學派的制度研 究分為兩個面向
   理性選擇學派的制度理論演繹自行動者理性計算並極大化其效用的假設，很自然 會從功能論的角度看待制度，將制度視為人類有意的創設－或者制度本身反映出行動 者間互動的均衡狀態（均衡制度），或者制度被利用以達成某種可欲的均衡（制度均 衡）。
1. 「制度均衡」（institutional equilibrium）
   「制度均衡」關注的是制度的延續，認為制度產生之後，可規範行動者間的互動行為，以產生一較佳的社會結果
2. 「均衡制度」 （equilibrium institutions）
   「均衡制度」則關 注如何創設制度的問題，認為制度來自於行動者間的互動，反映出行動者間策略互動 的均衡。
2. 「斷續均衡」（punctuated equilibrium）模式
   理性選擇學派眼中的歷史過程，就是一個接著一個出現的均衡，並視均衡的達成為常 態，而均衡間如何隨時間演變的過程往往不是分析的重心
   在歷史的關鍵 時刻，行動者間的策略互動產生了制度，制度有助於均衡的達成或本身即反映了均衡 的結果，發揮了路徑依循的作用，將特定狀態長期持續下去；打破均衡的力量往往來 自制度外部（exogenous），此時又產生了互動與調整的關鍵時刻，新創設的制度再度 將變動後的均衡狀態持續下去，直到打破均衡的力量再度出現
5.  歷史制度論的理論進展
1. 制度研究的整體觀點和權力途徑
1. 理性選擇制度論所衍生出的「斷續均衡」模式，很容易在兩個面向上偏離真實歷 史經驗
1. 「斷續均衡」模式描繪出的歷史過程常常呈現出「變」（change）與 「常」（continuity）截然二分的局面：混亂與變動只會出現在制度創設期，等到制度出 現、大局已定就會邁入穩定的制度延續期
2. 「斷續均衡」模式常常將制度變遷的 動力來源簡單歸因於外部衝擊（exogenous），無法提出內生性制度變遷（endogenous）的有效解釋
2. 交互並存（intercurrence）
   從政體（polity）或制度體系（institutional system）的整體著眼，各項制度都是在 不同的歷史時點、為著不同的目的所創設，體系內存在多元且未協調的狀態，制度間 常會有所牴觸和衝突，而制度創設的非共時性是其關鍵。常態下的政治是由多元且不 協調的權威同時運作的，這種「行動中的多元秩序」（multiple-order-in-action）現象就 是「交互並存」，展現了政治的風貌如何在歷史過程中被形塑，也說明了制度變遷的動 力常是源自體系內的不協調與衝突。
   在其他制度持續不斷的影響之下，特定的制度安 排從起源以降的任一時點，都同時結合了各種「變」與「常」的成分，無法在歷史過 程中將兩者所處的階段截然二分
3. 「變」與「常」在不同時點的結合方式
   歷史制度論的特色是關注制度與權力間的關係，並認為制度安排很大一部分是權 力鬥爭的產物，體現了強者的正義與利益。制度也可以是不同陣營妥協下的產物，未 必會清楚反映特定群體的目標。所以打從制度起源開始，支持者與反對者之間就可能存在緊張關係，並隨著彼此權力的消長，提供了制度變遷的動力與方向
   既然權力鬥爭的可能性始終存在，動態成分就已植入了制度之中， 這也就成為何以出現內生性制度變遷的有效解釋
2. 制度變遷模式之探討  
   歷史制度論者從整體觀點和權力途徑探討制度。制度創設的非共時性以及制度體 系的「交互並存」清楚描繪出，制度變遷的路徑就是不斷被其他制度所形塑的演化過 程，不同的時間點會結合有不同的「變」與「常」成分。制度安排同時又是權力鬥爭 之下的產物，規則與服從之間的落差從制度創設以降始終存在，除了外來衝擊會顛覆 既有的制度安排外，內生性制度變遷的動力與方向也能得到有效的解釋。
1. 藉由大量的經驗研究作為基礎，歷史制度論者已歸納出數種制度變遷的模式
1. 「取代」（displacement）
   移除既有的規則代之以新的規則。取代未必是立即、劇烈的改變，也可 能是緩慢、漸進的過程，尤其是當引入新制度而直接挑戰了既有制度的 作用時，取代會逐步發生
2. 「轉換」（conversion）
   既有的規則繼續存在，但被賦予新的詮釋和執行方式。轉換之所以出現，主要是由於制度與現實之間產生了落差，行動者利用規則內部的模 糊之處，重新運用既有的制度規範新的現實
3. 「層疊」（layering）
   新規則被附加於既有規則之上，從而改變了既有規則的規範作用。既有 的規則並未被移除，但新的成分逐漸累積之後，也可能根本地改變制度 的作用
4. 「漂移」 （drift）
   既有的規則仍然存在，但隨著外部環境的改變，使其作用與規範的能力 逐漸減弱。漂移的發生，源自於行動者並未回應環境的改變，積極保持 制度的作用
2.  
   
   
6. 結論

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介紹歷史制度論在質化與量化中的角色，以及與理性選擇論之間的差異

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我記得歷史制度論似乎介於理性選擇論與社會制度論之間，那為何沒有討論社會制度論呢(第四章的部分，社會制度論如何建構理論，又與歷史制度論的差異)?