〈台灣半總總制下的黨政關係：以民進黨執政時期為焦點〉陳宏銘

1. 前言
   如 果說，法國的黨政關係經驗，使研究者觀察到「總統化政黨」的現象，那 麼在那些包括台灣在內，傾向總統優勢的政府，總統多數時候兼任黨魁的 國家，是不是也有很高的機會出現「總統化政黨」？本文無法深論這項問 題，將於第六節結語中就台灣案例做初步討論。
2. 文獻和理論的檢視
1. 根據 Clift 的觀察，許多研究者都認為，法國第五共和有「總統黨」 （presidential parties）的出現和相關特質，乃源於半總統制結構影響。在政 策形成和決定、以及人事選擇和選戰方面，政黨是從屬於總統的。政黨被 視為總統的工具，其主要功能在於作為邁向總統職位的平台，成為總統的 組織化資源。總統黨形式上的領導人係由總統本人所挑選，表面上則透過 正式的程序所產生。形式上的政黨領導人的權威和正當性，相當程度取決 於總統個人
2. Samuels (2002) 以及 Samuels and Shugart (2009) 也提出「總統 化政黨」現象。他們認為在總統制下（包括法國半總統制），提名具有勝 算的候選人參與總統選舉，是政黨生死存亡的重頭戲，所以會集中資源在 政府的選舉。因為一旦當選，總統自然成為政黨的實質領導人，即使在形 式上並不是。總統闡述政黨立場，做出政策計畫，所以總統才是維續政黨 形象的主力。實權總統制度使得主要政黨必須提出總統候選人，其導致的 效應包括：政治的個人化（political personalization）、意識型態因素的降低、 以及選戰中政黨組織邊緣化的現象
3. 台灣半總統制下黨政關係的結構背景
1. 台灣半總統制的特質
   我國總統是具有實權的總統，但並非憲法之下最高行政院長，因此總統主要是以政治實力進行優勢領導，而不是以體制上是最高行政首長來直接進行制度性的領導
2. 分立與少數的政府
1. 政黨與政府之間的關係-比較憲政體制下的定位
   
3. 政黨菁英山頭化：呼應半總統制的憲政結構
   半總統制的憲政結構特性，使得執政黨的黨政關係中除了副總統以 外，存在四個核心的單位：總統、行政院、黨中央、立法院黨團。 在民進黨執政時期，除了該黨內部的派系外，這四個政治單位可以孕育出 山頭化的黨政菁英
1. 行政院院長的角色突顯出半總統制雙首長的特質，而憲法雖明 訂其所領導的行政院為國家最高行政機關，但實務上行政院院長的權力大 小和自主性與其能獲得總統多大的授權以及信任有關，而行政院院長個人 的態度，也是影響的重要變數
2. 關於立法院黨團幹部。傳統上，執政之前民進黨的立院黨團與 黨中央是處於平行的地位，立院黨團具有高度的自主性。但執政之後，雖 然在決策地位上尚能支配中央黨部，但相對於強勢的總統和行政部門，其 地位是被政府（總統和行政部門）所支配
4. 黨政關係的核心：實權總統與所屬政黨的關係
1. 民主半總統制國家一般經驗(22個自由且半總統制的國家)
1. 曾出現總統兼任黨魁 的國家，包括克羅埃西亞、蒙古、納米比亞、秘魯、烏克蘭、塞內加爾共六個國家
2. 十 六個國家未曾出現總統擔任黨魁的情況，包括法國、芬蘭、波蘭、葡萄牙、 奧地利、南韓、保加利亞、維德角、冰島、愛爾蘭、立陶宛、斯洛伐克、 斯洛維尼亞、羅馬尼亞、聖多美普林西比、馬利。由此來看，大部分半總 統制國家總統未兼任黨主席
3. 有若干國家總統是無黨派的，包括有： 冰島、斯洛維尼亞、羅馬尼亞、馬利等四個為主
4. 本文提出一項憲政體制角度的解釋：愈屬於總統優勢的半總 統制，總統愈有可能兼任黨魁；總統兼任黨魁，也強化總統優勢的半總統 制政府運作。
2. 台灣的經驗：從國民黨到民進黨
1. 第一階段：全民政府－總統未兼黨主席(2000.5.20-2002.7.20)
1. 民進黨執政時期總統兼任黨主席與否各階段情形
   
2. 第二階段：黨政政府－總統身兼黨主席(2002.7.21-2004.12.31)
   陳總統透過不斷任命新的行政院院長， 一直掌握控制著政府的部分，但立法院黨部分則未必。所以，由總統兼黨 主席，可以較有效掌控黨和黨團。所以，對黨團的掌握相當關鍵，其中，被喻為「永遠的總召」柯建銘，從二○○二年二月第五屆立法院開始，除 第六屆第一、二會期外，一直都是最能貫徹陳總統意向的黨鞭
3. 第三階段：選舉失利－總統未兼黨主席(2004.12.14-2006.6)
4. 第四階段：仍是共主－總統再兼黨主席(2007.10.15-2008.1.13)
5. 第五階段：選舉失利－總統再辭黨主席(2008.1.13-2008.5.20)
5. 政黨協調機制
   與法國相較，我國總統和行政院院長之間缺乏制度上的連結，總統無 法出席和主持行政院會議，雙首長在政府政策的制定過程中並無任何憲法 上的聯繫機制。由於憲法的設計，我國總統不可能兼任行政院院長，直接 領導行政院，因此行政院院長這位代理人必然存在。但憲法並無法規範到 總統與政黨的關係，而當總統未兼任黨主席，試圖與所屬政黨保持一些距 離，於是無法避免總統在政黨方面尋求代理人。如果總統不兼任黨主席， 總統即同時必須仰賴兩位代理人分別處理政務和黨務，但民選的總統何以 讓自己居於此種不便的處境，而不思有所突破？由於缺乏制度上的政策協 調機制，因此總統與政黨都需要費力建立體制外各種決策諮詢機制和黨政 聯繫平台
1. 九人小組會議
   
2. 總統府、行政院、黨中央、黨團之間的協調機制
   
3. 黨政同步後(總統兼黨主席)時期黨政關係核心架構
   
   
   
6. 代結論:總統化政黨的跡象
   在我國憲法的設計下，行政院是最高行政機關，但我國政黨輪替後之 黨政關係，乃建立在一種「憲政現實上」屬於總統優勢的半總統制以及「分 立與少數的政府」架構之上。在屬於總統優勢的半總統制類型下，總統在 任期之初都以全民總統自居或維黨政分際為由，未兼任黨主席，於是形成 總統必須同時在政黨與政府建立雙重代理人的現象，更需要費力建立體制 外各種決策諮詢機制和黨政聯繫平台，再加上總統若無法有效掌控政黨， 會發生總統意志與黨意可能的落差等等現象。這些併發現象，無法從半總 統制的特性單獨解釋，但可以從中獲得部分解答。因此，半總統制下總統 是否兼任黨主席，成為觀察黨政關係之重要課題，但總統兼任黨主席與 否，儘管並不影響總統作為實際的政黨領袖，但黨政關係仍有所不同，由 總統兼黨主席，總統是黨在名義上和實質上的領袖，可以名正而言順的領 導黨，並較有效掌控黨和立法院黨團

覺得這篇文章想要討論什麼?

我覺得與法國做一個深度的比較分析，會比分析22個國家來得好

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

另外，我懷疑半總統制對黨政關係的影響
如果把美國的黨政關係一起來看，做一個憲政體系對黨政關係的影響
因為總統與半總統的相似度比半總統與議會制的相似度來得高