〈民進黨立法院黨團組織問題之研究〉鄭明德

1. 前言
1. 「黨團」 （congressional party; parliamentary party group）
   在代議機關中，由同一政黨成員所組織而成的團體
2. 現今，個別黨團主體均是其政黨的權力重心，也是法案與政策的主導 者，重要性已不容忽視。
   本文以民進黨立法院黨團為研究個案， 嘗試透過文獻探討與訪談方法，並配合西方理論據以分析該黨團的組織問 題，以作為黨團深度研究的起點。在研究重點上，主要包括黨團組織的形 成、定位、結構及其變遷，而時間則涵蓋反對黨與執政黨時期
2. 黨團的組織形成與定位問題
1. 司法院大法官做出釋字第二六一號解釋，表示第一屆中央民 意代表職權之行使，至一九九一年十二月三十一日止。至此，立法院全面 改選的時代終於來臨
2. 一九九二年一月，立法院組織法透 過修正後首次承認了黨團的法律地位，增訂第二十七條之一：「立法院對 有立法委員五席以上之政黨，應公平分別設置立法院黨團辦公室，其設置 辦法，由立法院定之」。
   在該年的年底立委選舉中，民進黨的政黨得票率 為 36.09%，獲得 50 席，佔總席次（161 席）中的 31.06%，成為立法院中最為重要的政黨之一。為因應暴增的 成員人數，民進黨黨團於一九九三年一月十七日，修正了舊有黨團組織規 程，通過了迄今仍大體適用的「民主進步黨立法院黨團組織規程」，而該 黨團的法制化工作也有了具體的成果
3. 新黨團剛組成時，除仍強調組成「影 子內閣」，朝執政之路邁進外（張寒青，1993）；其發展趨勢為：黨團成 員認為民進黨應發展為「內造政黨」的模式（因為黨中常委過半數：6 人已 進入黨團），進而改變原有革命、體制外政黨的體質。其次，由於立法院 黨團的重要性日益增加，黨團與中央黨部的決策分際也有釐清的必要
3. 相關法制與理論的探討
1. Duverger 在論及政黨起源時
1. 「政黨的選舉與 國會起源」（the electoral and parliamentary origin of parties）
   和國會權力擴大與公民權普及有密切關連。當國會的獨立性及功能日益增加時，議員就愈需要與志同道合者結合起來一致行動（國會起源 的政黨）；而當公民的投票權愈來愈普及時，國會議員則進一步希望透過 選舉委員會的方式，將選民組織起來，從而使他們認識候選人並引導他們 進行投票（選舉起源的政黨）
   -「內造政黨」（internally-created party; internally generated party）
2. 「政黨的國 會外部起源」（extra-parliamentary origins of parties）
   政黨發展的第二階段，它指的是政黨必須在未有當選議員 的選區中繼續努力，而往往會導致在該黨內部產生一個有別於國會黨團的 黨領導機構，形成由外部勢力（例如工會、農民組織、思潮團體、知識份 子團體、退伍軍人協會、秘密會社、地下非法組織、工業或商業團體等） 所孕育而成的政黨（國會外部起源的政黨）
   -「外造政黨」（externally-created party；externally generated party）
2. 不同政黨屬性下國會黨團與中央黨部的地位和關係
   
3. 如何準確地定位國會黨團與中央黨部的地位和關係？筆者 認為，可從以下幾個方向著手：
1. 政黨發展路線
   選舉是民 進黨在一九八○年代末期與一九九○年代中最重要的政治參與管道，而且 議會、體制內路線成為其邁向執政的唯一道路，公職人員的角色與地位 也日益重要。 由前述理論觀察，當一個政黨視爭 奪國會席次為本身的主要活動、存在理由和最高目標時，這個政黨的屬性 應該就是選舉與國會起源∕內造的政黨
2. 立法委員在中常會的地位
   一九九三年到一九九八年，為民進黨新黨 團成立後到執政前期，在四屆中常會中，可以發現立委佔了很大的人數比例。換言之，民進黨立法院黨團在整個 政黨的決策位階上，已扮演相當重要的角色 
3. 黨團組織規程的形成
   若黨團對其本身組織享有完全的形成自由，則在法律定位上較有其自主 性
   就民進黨立法院黨團而言，該黨團的確具有自主性。因為其組織規程係由黨團成員自行制定與修改；基本上，中央黨部對此不會進行干涉
4. 黨團最高意思的形成和行使
   若中央黨部不會公然指揮其黨團在國會中之 作為，而黨團能享有最高意思的形成和行使，則該黨團在法律定位上也較 有其自主性。 
4. 組織結構－反對黨時期
   「組織結構」，係指組織內部正式規定、比較穩定的相互關係形式。其中所謂相互關係，更準確的說，就是針對組織內成 員，在任務上進行工作的分配、分組與協調
1. 民進黨黨團的組織結構(1993.1月之後)
1. 總召集人
   對外代表黨團
2. 副總召集人
   襄助總召集人之角色
3. 幹事長
   黨團發言人，執行黨團會議及黨團幹 部會議之決議
4. 副幹事長
   則承幹事長之命，襄助處理黨團行政、政 黨協商、黨政協條與國會外交等事務
5. 委員會召集人
   協調處理各該委 員會之議事相關事項，以各委員會之召集委員兼任為原則
6. 政策小組召 集人
   由小組成員選出，平時應掌握委員會議事之進行與法案進度，並得 召開政策小組會議，且邀集相關部會首長召開「黨政協調會報」，彙整政 策建議
2. 民進黨黨團與中央黨部的關係
   
3. 依據筆者訪談相關人士後，得知派系共治的分配與計算方式如下：
1. 先確定各派系立委人數。 
2. 計算方式：（派系人數∕黨團成員總數）*（6 個會期共 18 個三長）。 
3. 各派系依據上述方式計算後求得分配到的名額。 
4. 若分配名額在 3 席，則在 18 個三長中職務各取得 1 席（不得重複）； 若分配名額達不到 3 席，則依據分配到的席次取得黨團幹部席次。 
5. 若分配席次超過 3 席，或分配席次未達 1 席，均以協調方式解決。 
6. 分配到的黨團幹部席次，究竟應擔任哪一會期哪一種職務？也以協 調方式解決。不過，最高的分配原則是黨團三長必須由不同派系立 委擔任
5. 黨團的組織結構變遷與定位－執政後
1. 民進黨黨團的組織結後－執政後
2. 黨團與政府的關係
   若比較內閣制和非內閣制（例如總統制和半總統制）國家中的國會黨 團地位與重要性，前者相對較高（較重要），而後者相對較低（較不重要）。
3. Heidar 與 Koole 曾進一 步將黨團與政府的關係也併入討論，將黨團的組織屬性區分為：
1. 支配 政黨（dominant over party）且支配政府（dominant over government）的具 自主性「統治型」（ruling）黨團
2. 支配政黨（dominant over party）但 被政府支配（dominant by government）的「政府工具型」（instrument of government）黨團
3. 被政黨支配（dominant by extra-parliamentary party organization）但支配政府（dominant over government）的「政黨工具型」 （instrument of party）黨團
4. 被政黨支配（dominant by extra-parliamentary party organization）且被政府支配（dominant by government）的無自主性「投票機器」（voting machine）
4.  陳水扁總 統執政後，在重要決策上，黨中央和立法院黨團都沒有參與的空間，諸如 政府重要人事佈局、兩岸統合論的發表，派系高層都是未被告知或最後才 被告知，戒急用忍的調整、政府組織改造的決策，民進 黨立委也都是和國民黨立委同步知道此項訊息。此時， 黨內已有組織改造的呼籲。
   年底十二月二十五日，民進黨黨務改造小組曾 正式召開第一次會議。二○○三年三月，主席謝長廷倡議「黨政同步」與 「總統兼任黨主席」的黨務改造方案，立即得到立法院黨團成員的呼應。
   謝長廷這項提案，主要認為依照一般民主國家政黨的慣例，一旦執政， 總統或首相便應成為執政黨的領導人；因此在黨務改造方案中，提案要求 黨主席的產生方式應採雙軌制：執政時偏重「內造化」的精神，由總統兼 任；非執政時期按「民主化」之原則，依舊由全體黨員直接選舉產生
5. 新潮流派系立委林濁水看到一個可能 的情況即將發生，意即由總統兼任黨魁並擁有黨政實際領導權的同時，又 要求國會黨團必須接受政黨決定的拘束，則將侵害憲法所強調的行政、立 法權力的分立
   二○○三年一月十一日、十二日，民進黨召開「執政興革座談會」， 針對二年多來的執政得失進行檢討。在該會議的進行過程中，立委砲聲隆 隆，輪番指責行政院未能有效施政，也沒有讓立委參與決策，徒讓立委成 為表決、護航的工具
   相對於強勢的總統和行政部門，民進黨黨團地位已 逐漸下滑；在重大決策過程中，黨團也被進一步邊緣化
6. 結語
1. 本文以民進黨立法院黨團的 組織問題為中心，分別探究其形成、定位和結構變遷，發現：
1. 黨團的 組織形成和台灣的選舉開放、立法院全面改選有關。黨團就是民進黨選票 和席次實力的延續，並進而在立法院組織化的結果。
2. 黨團的組織定位： 執政前，根據政黨發展路線、立法委員在中常會的地位、黨團組織規程的 形成與黨團最高意思的形成和行使等層面觀察，在決策位階上，黨團高於 中央黨部。執政後，雖然在決策地位上尚能支配中央黨部；但相對於強勢 的總統和行政部門，其地位則是被政府（包括總統和行政部門）所支配
3. 黨團的組織結構：最早期時，黨團的成員人數較少，組織結構較為簡 單。但後來則仿效德國的國會黨團，組織結構也逐漸走向規模化和複雜 化。其次，派系共治曾是組織結構的特徵。執政後，為進一步因應成為國 會最大黨的發展情勢，黨團主要幹部則朝資深倫理制方向發展。 

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討論民進黨黨團組織的發展

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後面提到的黨團淪為政府的工具時，該文應該要提出可修訂的制度方向之類，但我偏向這是領導者的問題，似乎很難用制度去制衡
而且當時DPP雖然掌權，但是卻是少數政黨，黨團也就沒有跟總統討價還價的能力了