〈黨團協商機制： 從制度化觀點分析〉盛杏湲、黃士豪

1. 前言
1. 過去的研究指出幾點原因：
1. 黨團協商使得法案 容易三讀通過，黨團協商雖非萬靈丹，但若政治性爭議的法案沒有 黨團協商幾乎不可能通過
2. 政治行動者，無論多數黨、少數 黨或小黨皆可以從黨團協商獲得利益，少數黨與小黨即便席次不及 多數黨，卻可以在黨團協商會議裡與多數黨平起平坐，若任一政黨 不簽字，協商即告破裂，因此少數黨與小黨可以利用黨團協商要脅 多數黨，獲得比其席次更高的影響力
2. 本研究的主要目的在於更有系統的 檢視黨團協商機制的運作，這是因為幾個原因：
1. 黨團協商機 制從正式法制化已有 17 年，歷經許多的修正與調整，且被認為是處 理立法院爭議的重要機制
2. 黨團協商機制相當程度決定了立 法如何通過，以及立法的內容，如立法結果趨向極小化、特殊化、 並且常常面臨修正的命運，這些立法的 特色與黨團協商機制有相當大的關連性，因此要去理解我國的政策 制定之所以有如此的形貌與內容，黨團協商機制無疑是一個必須仔 細觀察的焦點
3. 經由黨團協商得以對我國立法院的議事運作、 政黨競爭、與立法委員的立法動機與行為加以瞭解。
3. 在本文中，我們並非從黨團協商的法制面著手，而是著重在立 法院實際上怎樣運作此一制度
2. 衡量黨團協商制度化指標的建立
1. 制度化
1. Huntington (1965; 1968)
    最早提 出，用來衡量政治系統的制度化，根據 Huntington (1968：12)的說 法 ， 制 度 化 是 指 機 構 的 組 織 與 程 序 獲 得 價 值 與 穩 定 的 過 程
2. Mainwaring 與 Scully (1995:4)
   有很類似的觀點，制度化是指組 織、程序被妥善的建立，而且運作過程可以被廣泛接受
3. Levitsky (1998)
   指出制度化有兩個現象：價值注入 (value infusion)和行為上的慣例化。前者指的是一個組織或規則被賦予價值，本身 成為一個有價值的存在，而非僅是達成其他目的的工具；後者則是 規則或運作模式慣例化、規律化，不斷重複，並被視為理所當然， 從而不確定性減少，可預測性增加
2. 本研究將用以下幾個標準去檢視黨團協商制度：
1. 首 先，黨團協商機制是否被頻繁的使用，以解決重大爭議，且黨團協 商機制解決重大爭議是否有效
2. 其次，黨團協商機制的規則與程序 是否依照普遍性原則來規律地執行，不因個案或個人（尤其是立法 院長）的意志而有差別
3. 第三，黨團協商機制是否被政治行動者所 普遍認同，具有存在的價值。
3. 研究設計與方法
   本研究以第八屆立法院為分析的基礎
1. 立法提案的內容分析
   我們從立法院圖書館「立法院議事及發言系統─法律提案及進 度」中蒐集第 8 屆所有 5515 筆立法提案資訊。黨團協商是在正式二 讀逐條討論前的立法程序。因此，我們主要分析的是委員會審查 完竣或是逕付二讀，也就是到達二讀階段的 2654 筆提案，探討這些 同樣到達二讀階段的提案中，被交付協商與未被交付協商是否有所 差異
2. 立法委員深入訪談
   總計我們成功訪問了六名立法委員，其中國民 黨 2 名，民進黨 2 名，親民黨和台灣團結聯盟（台聯）各 1 名。
1. 深入訪談立法委員
   
3. 立法委員助理調查訪問
   我們在 2015 年 11 月，針對所有立法委員國會研究室進行調查， 懇請其中一位立法委員助理（最資深或是針對特定題組最熟悉的助 理）填答，並回收了 81 份問卷，成功訪問率達 72%。雖然並非立法 委員親自回答，但是助理們實際處理立法提案以及就近觀察委員的 態度，他們的回答實具有相當的參考價值
4. 黨團協商機制使用的頻率與效果
1. 黨團協商與記名表決的使用頻率
   記名表決成為一個不太常使用的機制，而黨團協商 成為一個慣常使用的處理立法爭議的機制
1. 黨團協商、記名表決與提案數、通過三讀提案數統計
   
2. 提案送交協商後是否達成協商結論
1. 提案交付協商與是否有協商結論比例
   
3. 達到協商結論是否有助於三讀通過
   黨團協商幾乎已成為立法院處理爭議 法案的必經之路，而且一旦達成協商結論，幾乎就成為三讀通過的 保證，但是若無法達成協商結論，則要三讀通過的機會微乎其微。 資料上也顯示，若協商未通過，多數黨要啟動記名表決來強行通過， 其實案例並不多
1. 協商有無結論與三讀通過與否的關聯
   
5. 黨團協商機制的規則與程序是否依照 普遍性原則執行
1. 黨團協商機制的規則與程序是否被嚴格遵循
1. 送交協商後的處理
   
   
   第二波改革時新增規定，議案自交黨團協商逾四個月無法達成共識者， 由院會定期處理；此一規定到 2008 年第六屆底時，更進一步縮短為 一個月。
1. 一個月內順利達成協商結論
   對於政黨歧見較少，或者各黨有共識要儘速完成立法的，可以很 順利的在一個月內完成協商，這些提案大概有四分之一（22.27%）。 譬如因應社會上不斷爆發的食品安全問題，立法院針對食品衛生管 理法，在 2014 年 10 月 29 日到 11 月 18 日短短三個星期之內，開了 九次朝野協商會議，最後達成協商結論，並很快的完成三讀
2. 超過一個月協商期，未達協商結論，但繼續協商，最後達到 協商結論
   在形式上，未完成協商的議案，排進院會議程後，會作成「協 商後再行處理」的決議，有些法案就不斷的被排入院會議程，再不 斷的被作成「協商後再行處理」的決議，這些法案之中，最後還是 能達成協商結論的，大約佔所有交付協商提案的三成 (30.30%)。例 如：公教人員保險法以及有線廣播電視法等法案
3. 超過協商期，最後不了了之
   有些法案政黨或委員間立場歧異極大，即便一再付諸協商，也 無法達成協商結論，最後的進度是停在「協商後再行處理」，但最 後就不了了之，沒有進一步的處置。另一種可能性是一直到第八屆 結束都未召開協商，因此完全石沉大海，沒有下文
   包括公民投票法、內政部組織法、公務人員退休法、勞工保險 法、政治獻金法等，都是一直到第八屆結束都沒有下文。類似這樣 的提案共佔了交付協商提案的 42.35%。
4. 超過協商期，最後記名表決處理
   有些法案政黨立場歧異極大，無法完成協商，譬如馬英九政府 上任後所推動之證券交易所得稅，在立法院時爭議不斷，版本多且 混亂，送出委員會後，交付協商，但協商無法完成，在一個月後送 到院會處理，最後以記名表決方式通過。又如募兵制推動暫行條例 的立法過程當中，經過六次王金平院長召開的朝野協商，針對協商 時某些有異議的條文，最後是用記名表決的方式處理
5. 未超過協商期，即以記名表決處理
   比較特別的是還在一個月的協商期內，卻用記名表決的方式來 處理，但這樣的提案非常少見，第八屆時僅有兩筆，分別是老年農 民福利津貼暫行條例第三條修正（加入農保 15 年才能領津貼的條文 表決），以及所得稅法部分條文修正（有關首次公開募股是否課稅 的問題），協商期未達一個月，即進行表決，這是極少數的例外， 應該是比較急迫要通過的法案，所以很快即進行表決，之所以得以 進行表決，是因為該二筆提案，基本上不涉及政黨間的競爭，但涉 及利益分配的爭議，所以表決的話，可能打破政黨的界線，多數黨不一定贏，少數黨或小黨也不一定輸，也因此少數黨與小黨立委較 有意願進行表決
2. 立法院院長的角色與黨團協商
1. 王金平院長是否擔任協商主持人與提案有無結論的關連性
   
2. 王金平院長是否擔任主持人與提案是否超過協商期及 其處理的關連性
   
3. 無明確法律規範王金平主持協商的時機或條件
   委員會和院會都交付協商的提案中，某些提案，即是因為爭議過大， 在院會中有黨團再次提出動議要求王金平協商，不過何種提案會直 接交付給王金平協商，何種提案是另外提出動議，端視當下法案審 議情形，無明文規範，而在沒有黨團或委員提出動議的情況下，王 金平的意志與判斷，影響是否由他主持協商，也影響法案是否能達 成協商結論，以及法案最後是否三讀通過，如此使得黨團協商的實 務運作並不完全按照著一套固定的制度和規則，這對於黨團協商的 制度化無疑有不良的影響。 
6. 政治行動者對黨團協商的看法
1. 各政黨在黨團協商的表現
1. 各黨協商是否有結論比較
   與表決相比，小黨在協商中獲得了與席次不成比例的 立法成果，送交協商可以有比較好的機會獲得較大的利益。此外， 黨團協商也是小黨可以在各類提案上發聲的一個機會，有一位受 訪小黨立委告知，由於小黨在立法院的席次僅有二、三席，不可 能在每個委員會都有席次，因此可以透過黨團協商的機會在提案 上發言。
   對於大黨而言，考量到反對黨及小黨在院會中可能採取的焦土杯葛策略，六成的提案可以達成協商結論，並極可能通過三讀，也 是在現實條件下，不錯的立法成果
1. 各黨提案送交協商比例
   
2. 各黨提案是否達成協商結論
   
2. 各黨提案經歷協商期的處理比較
   雖然送交協商的提案，少數黨與小黨的提案還是不 如多數黨或行政院易於完成協商，但卻都能獲致一定的立法成果， 黨團協商機制可說是各黨利益匯聚之處。
   若說多數黨可以利用協商 不成之後的記名表決來逼迫小黨或少數黨就範，也非事實，因為超 過協商期而以記名表決方式處理的提案，極為有限。最大多數的提案（42.35%）是超過協商期之後，或者繼續協商、或者就停擺，最 後不了了之，顯示黨團協商是一個阻絕法案的相當有效方式，少數黨或小黨提案固然易被阻絕，多數黨提 案照樣易被阻絕，這應該是因為黨團協商必須要所有黨團代表簽字 才算完成協商的制度設計所致
1. 各黨提案是否超過協商期及其處理的比較
   
3. 王金平院長是否偏袒國民黨
1. 王金平院長是否擔任主持人與提案三讀通過與否的關連性
   
2. 立委助理對黨團協商的看法
1. 歸納立法委員助理調查的結果，有以下三個主要的研究發現
1. 黨團協商已成為多數立法委員認可能夠有效處理立法院爭議 的重要機制，而且政黨之間並沒有太大的差異。不論多數黨、少數 黨、小黨的立法委員或是國會助理都普遍認同黨團協商能有效處理 立法院中的爭議
2. 雖然認同黨團協商處理爭議的效果，但立 法委員們並不一定偏好使用黨團協商來處理立法院中的爭議。至少， 作為國會多數黨的國民黨，就有許多立法委員不偏好使用黨團協商 機制。反觀少數黨民進黨和小黨，則有較高比例的立法委員偏好使 用黨團協商來處理立法院爭議
3. 即便認同黨團協商處理爭 議的效果，立法委員並不希望自己的法案被交付協商，因為如此增 加了不可知的變數
2. 總的來說，雖然黨團協商機 制運行的方式還沒有一個穩定的模式，也未完全按照規定的規則進 行，但從制度化的價值注入的角度來說，立法院政治行動者大多認 同此機制有存在的價值
7. 結論
1. 就制度化 的角度而言，黨團協商機制在兩方面已有制度化的現象：
1. 在 實務運作上，黨團協商機制已經成為最常被用來處理立法院的衝突與歧見的機制，而且是爭議法案要通過三讀的關鍵因素，若提案獲 得協商成功，有 98.71%的比例會三讀通過；反之，若協商不成功， 則想要通過三讀的可能性微乎其微
2. 黨團協商機 制獲得政治行動者，包括多數黨、少數黨與小黨的認同，即便多數 黨與少數黨及小黨有些差異，但基本上都承認黨團協商是處理衝突 的重要機制
2. 過去的實務運作有兩點對黨團協商的制度 化有抑制的作用：
1. 黨團協商在實務運作上並未完全遵照協商 期一個月的規定，僅有不到四分之一的法案可以在協商期內完成， 另外有三成比例，超過協商期之後繼續協商，最後完成協商，但是 卻有高達四成二的提案是協商未完成，也未訴諸表決或其他機制， 最後不了了之
2. 立法院院長的角色，這個角色在立法院並未有明確 的規範，究竟是否必須中立，或執行政黨意志？而他的意志與判斷 也決定了相當一部份法案是否被交付協商以及協商成敗的命運。也 因此，黨團協商非全然依照普遍性的法則運作，也可能侵蝕著黨團 協商的制度化。
3. 以目前黨團協商運作的狀況，也可能造成立法院整體制 度化的兩個負面影響：
1. 弱化委員會的專業性，這一個問題雖 然持續被關注，也將委員會的專業意見盡量被考慮在黨團協商過程中，譬如以委員會召委為協商會議主持 人，然而對大多數立委而言，他們在立法上最多的用心仍是在提案 與委員會審查上面（立委助理訪談結果），雖然他們偶爾會介入黨 團協商，但是仍舊僅有召委與黨鞭會持續投注較多的心力在黨團協 商，而在有爭議的法案上，黨團協商仍舊會凌駕委員會的意志，亦 即政治的考量會凌駕專業的考量之上
2. 弱化記名表決機制，記名表決是一般民主國家處理爭議 最常用的機制，然而，在立法院大量使用協商，卻又未能依照協商 規則，在一個月內無法達成共識即送交院會，然後使用記名表決方 式來解決爭議
   一則使法案的通過曠日廢時，甚或不了了之。最壞 的情況下，將使得國家有待解決的重要問題被擱置，無法產生使國 家向前邁進的解決方案。
   二則多數黨很難使用表決手段逼迫在野黨 接受多數黨要求的立法方案，如此弱化多數黨設定議程與立法產出 表現

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論黨團協商在現今的國會中的地位與功用

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

我覺得給了讀者一個黨團協商的大致在國會的面貌，其通過率、協商期等等
我覺得更進一步可以做法案的分類，在不同類型的法案，那些容易進入協商、三讀等等
可以做一個更細緻的觀察，黨團協商是否在那些真正有歧異上的案子上達成共識
(找出那些交換法案的地方，我在想通過率會不會受到交換法案影響)