- 前言
- 二○○一年四月二日，由 McCain 和 Feingold 共同撰擬的 S.27 法案（簡稱為
McCain-Feingold 法案），在參議院中以五十 九票對四十一票表決通過。
McCain-Feingold 法案目的在於大幅修改聯邦選舉競選法，這項法案的主要內容包 括三項。 - 針對企業界、工會與個人捐贈的軟錢，禁止政黨進行勸募、花用及 輸送
- 提高「硬錢」（hard money）的捐獻額度
- 對於選舉議題廣告設定限制，規定在聯邦公職選舉（包 括總統、參議員及眾議員）的黨內初選三十天與大選前六十天，任何人花費一萬美 元以上刊登顯示某候選人名字或形象的廣告，均需公佈廣告資金來源，同時禁止企 業與工會出資播放明顯支持特定候選人的選舉議題廣告，以防堵利益團體藉廣告之 名對於候選人行利益輸送之實
- 利益團體影響公共政策，主要依循兩種途徑：
- 在政 策決定過程中，對行政或立法機構進行遊說，以改變政策方向
- 介入選舉影 響民選官員或民意代表的選舉結果。其中，在一九七○年代聯邦競選選舉法的規範 下，政治行動委員會脫穎而出，成為利益團體合法運用選舉資金、介入選舉的利器
- 政治行動委員會的發展歷程
- 一九七○年代制訂的聯邦競選選舉法
准許工會和公司成立「分離基金」 （separate segregated fund）來從事政治活動；而此分離基金的統籌管理機構就是政 治行動委員會。政治行動委員會的主要工作在向工會個人或公司的所屬員工募集自 願性的小額捐款，再將此捐款轉贈給他們所支持的政黨或候選人。雖然在每次的選 舉中，政治行動委員會對於每一位候選人的捐款上限為五千美元，但是聯邦競選選 舉法並沒有對於政治行動委員會的捐款總額做出限制，這等於是正式承認政治行動 委員會在招募競選經費過程中的合法性 - 一九七六年 Buckley v. Valeo 的判決
聯邦最高法院取消了聯邦競選 選舉法中對「獨立花費」（independent expenditure）的限制。
雖然聯邦最高法院的立意良善， 不希望侵害到個人、團體的表意自由，可是這件判例卻使得門戶洞開，讓政治行動 委員會能夠合法地規避競選經費的限制 - 「獨立花費」
所謂獨立花費意指政 治行動委員會運用其所籌募到的資金，在沒有事先知會候選人的情況下，將經費用 之於幫助該位候選人或打擊其對手的競選宣傳上。 - 政治行動委員會的類型及募款方式
- 公司型（corporate PACs）
公司型的政治行動委員會可於任何時間向公司的主管、員工 及其親屬進行募款，但每年僅以兩次為限 - 工會型（labor PACs）
工會型的政治行動委員會的募款對象是 工會會員及其親屬，捐款的次數每年沒有限制，且聯邦競選選舉法也允許工會型的政治行動委員會向其會員所服務的公司主管募款 - 協會型（association PACs）
協會型的政治行動委員會其型態 通常為同業團體或是強調特殊議題的社團，其協會的會員就是他們主 要的募款來源。另外，具有「商業性質」的協會型政治行動委員會還可向會員所服 務的公司主管或股東募款
如「全國步槍協會」（National Rifle Association）所成立的政治行動委員會則稱為「全國步槍協會政治勝利基金會」 （National Rifle Association’s Political Victory Fund） - 產業工會型（cooperative PACs）
「會員」也是產業工會型政治行動委員會的募款來源，如「聯合蛋業工會」 （United Egg Association）所成立的「蛋政治行動委員會」（Egg Political Action Committee），身為工會會員的各大養雞場場主，自然就是該行動委員會的主要募 款對象。 - 無隸屬團體型（non-connected PACs）
通常是由一群主張特定的意 識形態或單一議題的團體所組成，像是以意識形態為主的保守派政治行動委員會、 自由派政治行動委員會，針對單一議題為主，例如促進美國黑人權利的「全國有色人種福利促進會」（The National Association for the Advancement of Colored People）
因為他們沒有隸屬 的「母團體」，也沒有正式吸收會員成立政治組織，必須向社會大眾尋求認同與支 持，因此他們的募款對象也最廣，遍及社會各個階層。 - 政治行動委員會對於眾議員選舉的捐款遠超出
對於參議員選舉的捐獻
究其原因，可歸納出以下數點。 - 由於眾議員的應選舉名額是按每州的人口比例來分配，而參議員則是每 州均只有兩名代表。所以，大體說來，眾議員候選人的人數往往多過於參議員候選 人。根據聯邦競選選舉法的規定，每個政治行動委員會只能捐贈五千美金給一位候 選人，於是相較之下，眾議員候選人向政治行動委員會所能募集到的資金通常高過 於參議員候選
- 由於每州只能選出兩名參議員，因此參議員候選人的聲望往 往較眾議員更高，且大部分都是由現任者繼續連任，他們要從其他地方募集資金也 較眾議員較為容易，因此政治行動委員會捐款給參議員的比例通常較眾議員為低
- 就政治行動委員會自身的考量 上來說，他們也會覺得同樣五千美元的政治獻金，花在眾議員候選人的身上會比花 在參議員候選人的身上，能夠得到更多的重視與感謝。而這些眾議員候選人在當選 之後，也較會將該政治行動委員會所希望的利益或政策帶入，以便下次競選時能夠 繼續得到他們的捐獻與幫助
- 影響政治行動委員會向候選人捐款的考量因素
- 候選人的「競爭定位」（candidate status）。候選人的 競爭定位是指候選人是屬於「連任者」（incumbent）、「挑戰者」（challenger） 或者是「開放選區」（open seat，指沒有連任者競選的地區）的候選人
- 受到政治行動委員會的「母團體」影響，譬如公司型、工會型或協會型
所組成的政治行動委員會，在對候選人的捐獻上，往往受到母團體影響相當大
如房地產經理人政治行動委員會在傳統上就 是比較支持共和黨的候選人，而工會型的政治行動委員會則一直都是民主黨候選人 的忠實擁護者 - 政治行動委員會也必須會考量政治勢力的變化消 長，選擇捐助的對象
- 「獨立花費」與「軟錢」─另闢蹊徑介入選舉
- 獨立花費
與政 治行動委員會利益相符的候選人並沒有想像中的多，而捐款的金額又受到聯邦競選 選舉法的限制，因此迫使財力充裕的政治行動委員會必須另謀他途來為「友我」的 候選人助選，而支出總額不受任何限制的獨立花費，似乎正是政治行動委員會助選 的利器之一
但並非所有的政治行動 委員會都積極採用這個方式。依據 Ann B. Matasar (1986)的分析，其原因有三。 - 獨立花費的開銷過於龐大。由於現在的競選，小從雇用人員、申報收支細目， 大至候選人的形象包裝、文宣策劃等，無不需要大量資金的投入，並非所有的政治 行動委員會都有能力負擔
- 依據規定，獨立花費的支出與候選人之間「不得 接觸」（no contact），使得政治行動委員會對獨立花費的興趣缺缺。因為他們寧願 直接對候選人捐助資金，讓候選人自己去操控資金的運作，以換取和候選人密切聯 繫與接觸的機會
- 獨立花費的宣傳行為常常過於明顯，反不如捐獻資金來的 低調。無論是支持或打擊某一特定候選人，都可能會遭致兩方候選人、支持群眾， 甚至是其他團體的批評
- 軟錢與硬錢
- 硬錢
指政黨或政治行動委員會 根據一九七四聯邦競選選舉法的規定，捐款給所支持的聯邦公職候選人（即總統、 參議員與眾議員），有其金額的上限 - 用途
僅能用於聯邦公職人員選舉，且受 到聯邦競選選舉法的限制。一般大 眾可用此來表達對某一特定聯邦 公職候選人的支持或反對 - 來源
- 個人、政治行動委員會、政黨（必 須受到限制）
- 候選人自己本身。
- 公佈
所有的收支都必須呈報給聯邦競 選委員會。 - 一般形式
聯邦公職候選人政治、政治行動委 員會，以及各政黨會設立聯邦帳 戶。 - 獨立花費
用來表達對聯邦公職候選人的支 持或反對，此項花費需公開，但總 額並未受到任何法規的限制，且表 意的自由也不得受到任何法令的 禁止。 - 軟錢
由個人、公司行號、工會， 或者政治行動委員會所捐款給政黨用以從事「基層黨務建設活動」（party-building activities）以及「非聯邦公職選舉」的經費，不受一九七四年聯邦競選選舉法的規 定所限制，不過這些捐款在「名義上」不得和任何聯邦公職候選人有關係 - 軟錢具有兩項特點
- 無論是黨務 建設活動或地方性的選舉活動，在「名義上」均不得與聯邦公職候選人有直接的關 連；雖然聯邦競選選舉法對於軟錢的來源有明文規定，但是聯邦競選選舉法卻沒有 對軟錢的運用做任何的規範及限制
- 個別選民、政治行動委員會甚至利益團體，都可以運用本身資產向政黨所設立的軟錢帳戶捐獻資金，且沒有上限
- 用途
原則上，僅用於州及地方性的選 舉，而不可用於聯邦公職人員的選 舉（但是軟錢常常被「間接」地運 用在聯邦公職人員的選舉上）。 - 來源
受限於各州州法的規定，一般來源 包括協會、聯盟，以及個人，但一 年不得超過二萬五千美元。 - 公佈
中央黨部非聯邦帳戶、地方黨部、 個人及協會超過二千美元須呈報 至聯邦競選委員會，其他的則呈報 至各州。 - 一般形式
- 政黨軟錢
政黨透過非聯邦帳戶將錢匯給地 方黨部用於基層黨務建設及選民 運作方面 - 工會／協會免稅活動
他們允許將錢用在設置及運作政 治行動委員會 - 對議題的支持
對於某項公共議題可使用軟錢來 表達支持的態度，此項花費不需公 開，且不受到聯邦競選選舉法的限 制。 - 政治行動委員會對於政治的影響
- 政治行動委員會向候選人捐獻鉅額經費的目的就是為了要獲取與議員們「接 觸」（access）的機會，其原因主要有三
- 可以儘早與議員取得聯繫。政治 行動委員會的選舉獻金，使得母團體能夠重新、審慎地針對政治資金「配置流向的 管道」（rearrange the channels）
- 增強遊說效果。政治行動委員會經由捐款獲取的接觸機會，可以說是母 團體進行遊說行動的「前置作業」。缺乏政治行動委員會的運作，並不一定導致遊 說行動的全盤失敗；但運用政治行動委員會的捐款，往往能使遊說行動進行的更為 順利
- 政策暗示（policy implication）的作用。藉由捐獻資金所取得的接觸機會，將可能影響法案條文的部分內容，甚至促使有利於利益團體的附加條款挾帶通 過，這就是所謂的「政策暗示」。
- 政策暗示可以說是政治行動委員會透過捐獻所取
得的最大優勢，其理由有二。
其一，政治行動委員會可以藉由與議員接觸的機會， 將自己所偏好的政策提供給議員知道。
其二，既然出現了有利於利益團體的方案， 而國會為了讓法案能夠順利通過，往往協議讓這些法案以附加方式過關 - 政治行動委員會的改革芻議
- 若完全廢止政治行動委員會，選舉經費的亂象不但無法獲得改善，恐怕還 會變得更加難以收拾，其原因在於四個方面
- 單方面廢除政治行動委員會， 而無其他配套措施，將使利益團體輸送選舉資金的手法，回到一九七○年代以前的 亂象，由各個有錢的「肥貓」、大企業、工會在檯面下向候選人捐獻鉅額的經費， 而且由於經費的流向不必申報、公開，因此利益團體或大企業主業入選戰的資金將 會遠超過現在
- 廢除政治行動委員會，將對挑戰者極為
不利。
雖然政治行動委員會的捐款偏袒連任者，但仍有部分資金流向挑戰者或是開 放選區的候選人。單方面禁止政治行動委員會的捐款，將使挑戰著募集資金更加困 難，卻不會嚴重傷害到連任者的募款優勢 - 當政治行動委員會遭到廢止，候選人勢必得開拓其他的募款管道。
這種 情形可能的結果是，將有越來越多的候選人，倚仗自己的家產競選，這不啻是變相 鼓勵「富翁」參選。當合法的募款管道減少將會使得有志於公職、但卻阮囊羞澀的 人望而卻步。 - 廢止政治行動委員會，並不會削弱了利益團體介入美國政治的
影響力。
事實上，隨著政治行動委員會的廢止，所謂的「干涉企業」（influence industry）包括遊說專家、律師、公關公司等，將更形蓬勃發展 - 五種可能的改革方向
- 公費補助（public funding）
所謂的公費補助，正是與「降低政治行動委員 會的捐款額度」、「限制候選人向政治行動委員會募款的總額」等改革方法的配套 措施—自願接受募款與花費金額限制的候選人，可獲得聯邦政府的公費補助；候選 人仍然能向政治行動委員會募款，但所接受的額度與總金額則有一定的限制。若此 候選人的對手卻不願接受公費補助，則此候選人的收支額度可增加，而政府補助的 公費也將提高 - 擴大申報（公開）（disclosure）範圍
除了進行各類選舉活動的收支金額 應該詳細申報外，政治行動委員會的所有運作狀況，包括選擇捐款對象的決策考 量、在各州與地方選舉的活動與資金收支狀況，甚至募款信函的格式與內容等，都 應該向聯邦選舉委員會申報，並因應網際網路的蓬勃發展， 設立方便供選民、媒體查閱的運作資料網站，務使所有政治行動委員會的運作過程 能「攤開在陽光下」。 - 改變賦稅
美國民眾以往進行政治性捐款可以抵稅，但是這種情形在一九八 六年之後則予以廢除。但若能以減稅方式來提高選民對候選人捐款的意願，不失為 協助候選人募款、降低政治行動委員會獻金影響力的良方之一。可能的方式是限定 個別選民向候選人捐款金額達到某個百分比，則可以抵扣賦稅（但向政治行動委員 會捐款則不得抵稅） - 改變捐款額度
壓低政治行動委員會向候選人捐款的額度，早已是歷年來國 會議員極力主張的改革方案之一。只要別把額度壓的太低，避免過度地傷害連任者 的募款優勢，降低政治行動委員會的捐款額度仍是將來最有可能通過的改革方式。
不過，換個角度來看，若提升「個人」對「候選人」的捐款額度（原規定為一千美 元），或降低「個人」對「政治行動委員會」的捐款額度（原規定為五千美元）， 也有可能幫助候選人募款、抑制政治行動委員會資金的影響力 - 限制募款對象
無隸屬團體型的政治行動委員會雖得以向 社會大眾募款，但由於他們必須自負行政、募款等行動的開銷，運用資金介入選舉 的情況並不嚴重，或許不必對其募款來源再嚴格限制。然而，為了約束有母團體撐 腰的政治行動委員會，對其募款對象進一步限制是可行的 - 結論
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同上
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