〈風險溝通與民主參與： 以竹科宜蘭基地之設置為例〉杜文苓、施麗雯 、黃廷宜

1. 前言
   新竹科學園區宜蘭基地之設置案從 2004 年 3 月 17 日國科會同 意開始，隨即在同年的六月底到八月間進行選址作業，並規劃有 「通訊知識服務園區」及「一般科學工業園區」。「通訊知識服務園 區」選定城南及五結中興為基地，「一般科學工業園區」則以三星 紅柴林基地作為第一期高科技製造業園區，三星天送埤及員山內城 基地作為第二期高科技製造業園區。但是在基地劃定時，三星紅柴 林地區的居民組成了自救會，抗議科學園區的進駐，並不斷質疑科 學園區的設置，強迫政府在此議題上進行協商與溝通
2. 文獻回顧
1. 風險與風險溝通
1. 「風險溝通」(risk communication)
   由於對風險評估與認知的不同，個人、社群、或與風險評估有 關的機制之間不斷的資訊交換與意見的雙向溝通過程
   若風險溝通的目的在於將決策權力分予受到風 險影響的利害相關人時，能夠促進民眾對公部門決策的信任與更多 的共識 。反之，若溝通的目的在於以專業知識說服與教 育，則會帶來更多的不信任感 
2. 風險溝通機制與公共參與
1. Wynne (2005: 85) 反思風險問題的複雜性，認為現有體制中對 於風險問題的處理太過化約而簡單，科學的公眾面向 (public dimension) 仍被低估；在這樣的體制中，公眾被期待臣服於制度性 的科學假設
   對於一般公眾因無知而不願遵守科學診斷的說法， Wynne (2001) 則不以為然，他認為公眾的反彈或許並非針對風險本 身，而是對於科學的主導、支配以及政策機制的不信任
3. 台灣行政決策中的風險溝通問題
1. 專業技術評估
   全球化的專業技術官僚 (global professional technocracy) 是現代公共行政的核心，當代行政相當依賴技術提供給 人民的公共服務 (Stillman, 1999)。 Daniel Boorstin (1978 ) 所用「技 術共和國」(a republic of technology) 一詞，相當貼切地形容官僚的 組成以及公共政策的制訂與形成，深受科技專家的影響。台灣的經 驗研究也得到類似結論。
   周桂田 (2000) 指出，大多數政府在公共政 策上相當依賴專家，缺乏對民眾接受度的調查與分析，並不了解民 眾的風險認知與態度。他在分析台灣社會民眾、科學專家與政府間 對 GMO 科技風險的認知與互動關係中指出，民眾在風險溝通中呈 現出對風險資訊隱匿的不滿，而沒有實質的風險溝通，一些社會理 性與價值被隱沒無視
2. 公共信任危機
   許多研究指出信任在風險溝通上佔有一定重要的地位，而台灣的風險溝通經驗研究指出了公部門採取的溝通管道並 不適切，導致民眾對公部門普遍有不信任感，進一步阻礙風險溝通 的進行
3. 個案研究
1. 行動者的風險認知態度差異
1. 主要推動 的行動者代表是公部門，在宜蘭的案例中，科學園區管理局、宜蘭 縣政府，以及一些宜蘭旅外的學者，都在新竹科學園區宜蘭基地的 選址設置上扮演重要角色
2. 反對質疑的一方，代表性團體是位處 生產型基地預定地的紅柴林自救會
   除此之外，地方民間團體代表在公民會 議中提出對科學園區發展的憂心，以及一般公民代表審議後的結論 指出生產型基地選擇的合適性問題，要求對於高科技污染的監控需 要有嚴格的地方標準，皆被歸於提出質疑的行動者
2. 科學園區推動者處理環境風險的態度
1. 強調環境標準的制定與環評的把關
   「依法行政」是公務人員奉為上位的行政守則，意味著公務員必須依據憲法及法律相關規定執行各項政策，而 法令的標準則為公務人員執行或制訂政策的依歸
   公部門在處理高科技發展議題的環境風險爭議上，即使現行 法律寬鬆不足以及時回應高科技的污染特性，仍然相信標準的制定 與環評專業審查可以處理環境污染的疑慮
2. 相信專家與科技解決環境問題的能力
   以竹科宜蘭基地遴選為例，遴選委員的組成大多 來自學者專家或具學者背景的公部門人士， 而環境影響評估更是 集合來自各領域專家的專業審查。除了體制內專家組成的委員會佔 有一定決策的份量，政府也可聘用專家擔任顧問，提供專業上的諮 詢。
3. 民眾不懂環境專業，徒增決策困擾
1. 相較於對專家的依賴與信任，公部門對於民眾在環境風險的認 識與評估上並不具信心，認為民眾對於相關的環境問題認識不清， 發展出來的議題論述，有時缺乏事實的根據，有時甚至立足在錯的 資訊上。
2. 公部門也認為民眾對於環境風險有很強的零和概念，總 是設想最壞的狀況，無法忍受任何的污染，也不會體會公部門在防 治上所做的努力，導致在進行任何的環境問題的溝通上都相當辛 苦。
4. 必要的環境犧牲換取更大的社會經濟利益
   公部門對於科學園區的開發與否，向來強調它亮麗的經濟成長 與就業機會的創造，竹科宜蘭基地的引進與設置決策，也不脫以經 濟為主的考量評估。竹科宜蘭基地的可行性評估報告即特別強調全 球知識產業的走向，以及引進高科技產業為地方帶來的經濟效益。在經濟發展的大旗之下，園區的發展是地方產業躍 升的必要元素，是負責任的地方政府需要極力爭取的策略發展標 的
   對公部門來說，園區的興建與否並非是選擇題，是必須接受的 既成事實，而環境的犧牲如能成就高科技發展帶來的經濟效益，環 保單位也不會打壓
3. 科學園區發展質疑者的環境風險態度
   Fischer (2003a) 指出，一般民眾對科 技風險問題的決策模式與專家有顯著差異：相對於專家機制強調的系 統數據理論模型，民眾在意的是具體感受的品質分析，且相關機構過 去處理風險的經驗、績效、能力等，也會影響民眾的接受程度
1. 強調現地的觀察與過去相關環境事實經驗
   當地居民對於生產型基地的科學園區是否會造成污染問題，沒 有選擇相信公部門拿出專家與專業環評審查的再三保證，而是親自 造訪其他科學園區，或透過親朋好友，了解其在地的經驗感受，或強調媒體事件的報導陳述
2. 不相信環評審查制度可以保護環境
1. 他們認為在整 個科學園區的選址過程中，環境影響的考量並沒有被重視。這表 示，在基地擇定之後，環評方才介入
   而開發地點既已決定，再做環評就只是做做樣子。過去相關開 發經驗顯示，環境影響評估不過的機率極低，尤其因應高科技快速 發展的需求，有時環評的程序正義還無法顧及
2. 民眾也挑戰環評的專業科學性審查，尤其從蒐集到的關 於科學園區污染相關剪報資料，提出他們對已通過環評審查的園區 卻仍發生環境污染事件的質疑
3. 不同於推動的公部門著重於環境工程等技術問題，相信 環評可以防治污染的發生，質疑的一方強調環境破壞後的不可回復 性，呼籲政府應著眼於國土規劃的整體考量
3. 質疑公部門決策的公平透明，剝奪弱勢權益 
1. 對公部門來說，選擇科學園區發展區位，是經過一套標準的作 業流程與專家評估，為專業理性的產物，他們也相信計畫發展結果會 為地方帶來比目前更多的就業機會，提升地方人民所得，促進地方經 濟繁榮；但對在地居民來說，因應科學園區發展需求的土地徵收，卻 將改變其生活與就業形態，甚至非理性的社會連帶關係，缺乏相關癥 結點上的溝通，民眾認為公部門決策中沒有考慮他們的權益
2. 奠基在成本效益計算的公部門決策，從民眾看來，卻是剝奪弱 勢權益的說辭，決策過程中缺乏公民參與，更進一步戕害民眾對行 政決策機制的信任
4. 行政中風險溝通機制的省思
1. 政府決策過程中充滿了科技中心主義 思考，在不同場域風險溝通的過程中，不斷強調透過科學程序制定 的環保標準能有效解決污染問題，並將環評委員為環境把關的角色 無限上綱，無視於實際開發流程中環評位階的限制
2. 公部門行政人員認為民眾 意見淺薄，有時甚至是錯誤的認知，因此並無參考價值，而許多的 民眾參與是因追逐私利，並無整體經濟利益考量的視野，增加民眾 參與只是徒增困擾
3. 居民長期在地生活所累積的知識經驗並無法被專 家短暫的專業檢視所說服，民眾對專家甚少或蜻蜓點水式的現地勘 查表示不滿。此外，地方民眾對於環評在整個政策機制中的侷限也 並非無知，加上過去施政多以經濟成本效益分析犧牲弱勢農業，這 種剝奪感更加大對政府的不信任。而既然體制內的正式管道 (環評說 明會) 無法在這些不同的價值與環境質問上有進一步的處理與溝通， 社會抗爭成了另一條衝撞體制的途徑。
   社會抗爭的衝撞讓公部門必須開啟更多的溝通管道，嘗試弭平 民眾疑慮，但這些非正式的場域，並無針對營造良好雙向溝通的討論 進行制度設計
4. 公民會議的議程結構安排使不同立場的倡議者需要就事論事， 清楚而具體的闡述其認知與想法，在會議中作為決策主體的公民，透 過專家授課、角色扮演、不同觀點的交叉詢答，針對不同觀點進行審 議討論。在這樣的場域中，不同的環境、科技風險認知被呈現、討 論，而嚴謹結構的議程安排與訓練有素的主持人角色，使參與公民必 須在議題討論中不斷聚焦，為共識或非共識結論的生產而努力。此 外，程序設計著眼於知情理性的溝通討論，避免了意見不同所可能引 起的情緒性反應 
5. 結論
   本文試圖指出，風險溝通的目的不在於弭平風險認知的差異， 而在於促進不同思考的對話空間，增加多元社會價值的關照，突破 經濟科技理性至上的價值宰制。尤其在科技發展過程中充滿了風險 不確定性的狀況下，決策機制的民主化可以使政策制定更加周延， 進而減少風險危害，並增進公共行政的正當性，降低民眾對公部門 的不信任

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以竹科宜蘭基地的設置中，政府與居民的對話中，提出風險溝通的概念

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

這一篇跟另外兩篇社會運動、公民參與是一起的
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