〈當前審議式民主的困境及可能的出路〉劉正山

1. 前言
2. 公共論壇在理論層次上的限制
   公共論壇指的是讓參與者得到充份資訊之後，以平等、公開的討論 與說服的過程來達到結論的公共場域，比鄰里大會更強調專家與會議主持人的角色，也比公聽會強調與會者主動參與討論以及共識的匯整。
   公共論壇的理論基礎是審議式民主，而審議式民 主的概念又延伸自參與式民主(participatory democracy)，參與式民主強調，若要找到主流民意真正的意向就必須透 過由下而上的方式建立共識，實踐協商式的民主 (associative democracy)，並且必須在建立真正共識之前保證公民有充份的發聲與參 與的管道，例如廣設公共論壇、鄰里大會, 辦公場所實行民主等等
   對審議式民主的推 動者來說，落實審議式民主理想最核心的做法，就是提供環境來讓公民 (1)接觸到多元的資訊，使其兼聽則明，並且讓公民能夠
   (2)真誠而理性 地審辯議題。
   這個論述成了推動公共論壇背後最重要的理論依據
1. 巴柏(Benjamin Barber)為民主的分類
1. 著重以投票的方式來 形成民意的淺薄民主 (thin democracy)
2. 訴諸情緒、意識型態或認同的來形成共識的團結型民 主(unitary democracy)
3. 鼓勵人民積極參政治與並由互動來形成共識 的強健型民主(strong democracy)
   對巴柏來說，強健型民主介在偏於冷漠的淺薄民主與過於激情的團結型民主之間，因為它強調理性思辯卻又 不失冷漠，所以是個比較值得追求的民主型態
2. 哈伯瑪斯(Habermas)的分類
1. 自由主義民主(liberalism)對應淺薄民主，認為政治是不同利益的 衝突
2. 共和主義民主(republicanism)對應於團結型民主，認為政治的目 的在於透過正式的結構和法律來型塑社會共識
3. 審議式民主，主張 政治與憲法的目標在於提供審議的環境與條件
3. 審議式民主與參與式的民主最大的不同之處，在於審議式民主認為 公民的政治生活中不只是只有自由主義的原則。這樣的差異可以從三個 面向來看
1. 審議式民主認為民主政治的合法性不只來自於受到公民認可的遊戲規則，這個合法性更應該來自於人民對規則以及對議題充分的討論
2. 關於人民的偏好
1. 自由主義民主的論 者認為每個人的偏好在人與人的互動過程不會改變，所以集體偏好最後 可以藉由投票的形式來決定
2. 審議式民主論者則主張，參與審議式民主 的個人都要有意見被說服或主動改變偏好的準備
3. 關於偏好的匯 集過程
1. 自由主義民主的論者主張集體的偏好來自於各人偏好的加總， 即透過工具性的投票達到集體意志的呈現。
2. 審議式民主論者則主張集體偏好的總合不能只透過投票或是只看投票結果
4. 審議式民主所受到的質疑
1. 審議式民主是否真能取代代議式民主？
   若審議式民主只是輔助的角 色，那麼審議式民主的論者恐怕仍未能清楚說明審議式民主與代議式民 主如何互補才能達到最好的境界。
1. 正因為對審議式民主的內涵有不同的 界定，學者在討論審議式民主的實踐時便出現了分歧的觀點。
1. 主張審議式民主必須包括提昇政策品質的目標，因此應該在審議的過程 中達到對不同意見和立場兼容並包、面面俱到的理想
2. 強調實踐審議式民主的目標在於公民教育，使人民實踐了與他人共同創 造「公共領域」的理想，並且在這個過程中發了「公民社會」中的德行特質，如溝通、傾聽、容忍、講理等
2. 誰來審議或誰來參與審議？
   雖然審議式民主的理想是把所有 人帶進公共審議的場域，但在現實中無可避免會出現某些人或團體發言 的力道或價值多於另一些人的情形
   公共場域中亦常出現不合作的參與者在正式與非正式的公共場域都進行 對抗的情形，因此，種種人為的安排也不容易排除影響力較大的參與者 對審議過程的影響
3. 審議什麼？
   被審議的議題是否要受到限制？
   有的論者主張審 議的標的應該是法律和政策；但也有的論者主張，審議式民主可以不預 設審議的主題，所以從審議的規則、規範性與道德性的議題，乃至什麼 是公共財(common goods)都可以拿出來審議
   如果什麼原則與議題都可以透過審議來建立共識，那也 就意味著審議過程的參與者將可以透過審議的形式來撤銷既有的規範和 道德原則。因此，雖然審議的內容愈來愈廣，但學者對於那些議題可以 被審議並無共識。 
4. 審議的場域(arena)到底有多大？審議的場域是否要普及化？
   嚴格的審議通常指政治機構中對於法律或是政策的審查，例如大法官會 議對憲法條文的審議，或是立法機構對法律或政治的審議。
   因此有學者 主張將審議民主聚焦在政黨、國會、法院裡的審議，因為在這些場合的 審議行為具有實質影響政策制定的效果。
   但哈伯瑪斯在談審議的時候， 卻把範圍推得更大。他主張應該讓審議的場域愈廣愈好，最好包括了人民生活的所有場域，像是工作場所、家庭等等 
3. 公共論壇在台灣實行遇到的瓶頸
1. 目標明確？
   這 樣的分歧很容易模糊公共政策推動時的焦點，使評估公共論壇的成效變 得十分困難。主流（較多學者）的看法是將公共論壇視為政策制定流程 中重要的一環。另有學者認為公共論壇重點不 是在政策制定過程中扮演了多少，而是提供民眾參與政治的機會
1. 如果設置公共論壇的目標是使公民在政 策制定過程中扮演積極的角色，那麼評估這個公共論壇成效的標準就應 是：該政策的品質，經過公民審議之後是否較未經公民審議的政策品質 為佳；如果較佳，到底是在那些面向上較佳。
2. 如果公共論壇的目標是要進行公民教育，那麼評估這個公共論壇成效的標準就應該是：公民的參 與感和政治效能感提昇了多大的幅度、持續多久、以及能夠產生多大的 漣漪效應，亦即公共論壇之後這些參與者多大程度影響了他們生活中其 他人的參與感和政治效能感
2. 由上而下？
   目前公共論壇的操作方式，必須顧及相當多的技術環節，例如由主 辦單位來安排公正人士擔任主持人、選擇專家代表、書寫正反兩方說 帖、控制參與者的資格和背景、以及排除影響「多元」和「公平」的 因素。其實，參與者無法事前預見這些環節是否處理得當，也無從得知 這些環節的決定過程經過了多少審議。因為事前規畫的研究與討論往往 不夠透明、公開，所以依照和複製這個「標準作業流程」的公共論壇， 不但可能使得論壇本身流於形式，甚至可能在社會上造成「凡符合這個 流程形式的會議，其結論就具備了一定程度的正當性」的錯誤印象
   「由上而下」的意涵不僅指活動發動權的集中。它的第二層意涵則 涉及了主辦機關對議題設定權和參與者選擇權的獨攬。公共論壇的主辦 單位者即使可以透過新聞媒體和網路的公告，徵召民眾參加，但議題的 設定與參與者的選擇權仍然掌握在主辦者手中。因此，主辦者若是行政 機關，吾人便無法排除公共論壇被拿來成為行政機關替其決策背書工具 的可能性。就議題的選擇而言，即使議題可以透過網路匯整，網民的代 表性也仍充滿爭議。往往最後仍是由活動的主辦者來決定議題與參與 者。至於參與者是否真的在乎被挑選的議題，則是個問號。
3. 誰來理會？ 
1. 三個會影響公信力 的因素
1. 程序不夠透明、審議過程未能充份公開的公 共論壇，其正當性會受到質疑
2. 沒有共識的討論結果其說服力有 限。
   公共論壇主辦者多傾向把達成共識標舉為最終目的，或是將它視為 判斷會議成功與否的標準。因此，主辦者往往會傾向期望參與者達到共 識。矛盾的是，偏偏許多應該被審議的議題並不容易達成共識，所以當 短期的會議必須處理一個長期才能達到共識的議題時，便會出現參與者 為到達到共識或時間的要求而出現犧牲表達的意願和耐心的情形。
   即使 是有充份的時間，會議常因會因為成員資訊的不對等、不充份、表達能 力的限制等導致共識無法達成。就算好不容易作出了結論，這個結論是 否真正符合了所有參與者的標準（即所謂的共識）也仍是個問題
3. 參與公共論壇的民眾向來不容易具有統計學意義上代表性。
   公共論 壇的規畫者往往不是透過嚴謹的系統抽樣（亦即沒有清楚界定母體，再 依據母體清冊來抽取與會代表），而多是以「隨機」為名徵募而來。因 此，討論的結論自然無法被推論為是母體的偏好，也當然無法擺脫那些 未與會的利益相關的人士的質疑
2. 可發現參與式民主與代議 式民主之間的關係，迄今尚未被充份釐清。這樣的模糊將會持續為學界 與實務界帶來兩個嚴重的問題
1. 它造成了過多詮釋結論的空間。 公共論壇的主辦單位將可以選擇性地利用會議結論來合理化其決策或會 議之前就自行設定好的結果，或是選擇與既存立場一致的討論結論來為 施政計畫作背書。這樣模糊空間的存在不但無益於政策的精致化，也無 益學界對公共論壇價值的評估
2. 這樣的模糊很可能造成了行政與立法皆不必理會的窘境
4. 筆者認為，在台灣若要持續推動公共論壇，又要盡量避免以 上這些重要的弊端，一個解決方法是推動公共論壇的制度化。
4. 公共論壇的制度化與瑞士的做法
1. 1991年由瑞士聯邦議會(the Federal Assembly)立法所成立的「（瑞 士）科技評估委員會」(Swiss Center for Technology Assessment, TASWISS)，是個在台灣被視為是推動審議民主成功的個案之一。它獨特 的地方是由國會所成立，但設在屬於行政部門的「科學與技術委員會」 (Swiss Science and Technology Council, SSTC)之下，對瑞士科技委員會 主席負責
1. 這個委員會不是進行審議的主體。它比較像是不同審 議結果的資訊匯整中心。這個科技評估委員會僅由五人組成，包括一位 執行主任委員(managing director)，三位科技顧問(scientific collaborators) 和一位秘書。在委員會之外另設有一位外部的顧門及一至兩位的實習 生。這個委員會不負責議題設定，而是由上頭的指導委員會(Steering Committee)來做。
2. 值得討論的點
1. 有人認為像瑞士 這樣的歐美國家，因為有國會至上的傳統，所以將公民審議機制整合到 代議機制比較順暢；若是在台灣做，可能仍然會發生「誰來理會」的問 題，因為民眾並不信賴立法院。這個問題並不是文化隔閡的問題。因為 目前的公共論壇，也是來自於歐美，亦並非台灣原生的想法和做法。
2. 瑞士科技評估委員並不迷信專家政治，它的運作更不是個由 委員會裡少數委員們所能夠把持的黑箱作業。所有的審議都是在該委員 會監督之下，「外包」給民間學術或公正單位進行，並且被要求全部透 明。這一點已經相當接近審議式民主的理性觀與知識觀，亦即由固定的 機構來確保一個讓公民接觸到多元、充足的資訊，並且能長期、真誠而 理性地審辯議題的環境。
3. 美國及歐洲國家設置科技評估委員會是 根據社會的需要及國會專業化的需要而來，是基於國會至上、與行政分 庭抗禮的文化傳統，這終究並非台灣當前的政治文化。畢竟我國沒有國 會至上的傳統，在民眾心中國會並非至高無上、可以全然信賴的機構， 因此要將公共論壇整合到國會時，吾人必須思考如何才能建立這個公共 論壇的獨特價值。
   
4. 台灣目前面臨的處境有其獨 特性，議題也與其他先進國家不同，因此，也許最需要被整合進入立法 機制的審議項目或許該是國家定位和諸多攸關道德與價值、而兩大政黨 迄今未能充份與民間社會討論的議題（例如死刑存廢、同性戀保障、同 工不同酬等）。由於這些議題的審議過程必須依賴制度化才得以持續， 而不受政黨輪替、長期累積的結果也才能同時對行政與立法產生實質的 參考效果。
5. 結語與討論
1. 本文的核心觀點是：縱使民間的審議是深化民主工作裡重要的一 環，但這並不意味公共論壇就是落實審議式民主的必要做法；即使台灣 需要更多議題導向、公共政策導向的討論，這也不必然表示目前公共論 壇的做法會帶來最好的效果

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針對當時扁政府提出的審議民主口號，提出批評與可能的建議

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我覺得這篇不僅對審議民主有一個簡易的介紹，也連接到當時的狀態，並提出可參照的對象

〈風險溝通與民主參與： 以竹科宜蘭基地之設置為例〉杜文苓、施麗雯 、黃廷宜

1. 前言
   新竹科學園區宜蘭基地之設置案從 2004 年 3 月 17 日國科會同 意開始，隨即在同年的六月底到八月間進行選址作業，並規劃有 「通訊知識服務園區」及「一般科學工業園區」。「通訊知識服務園 區」選定城南及五結中興為基地，「一般科學工業園區」則以三星 紅柴林基地作為第一期高科技製造業園區，三星天送埤及員山內城 基地作為第二期高科技製造業園區。但是在基地劃定時，三星紅柴 林地區的居民組成了自救會，抗議科學園區的進駐，並不斷質疑科 學園區的設置，強迫政府在此議題上進行協商與溝通
2. 文獻回顧
1. 風險與風險溝通
1. 「風險溝通」(risk communication)
   由於對風險評估與認知的不同，個人、社群、或與風險評估有 關的機制之間不斷的資訊交換與意見的雙向溝通過程
   若風險溝通的目的在於將決策權力分予受到風 險影響的利害相關人時，能夠促進民眾對公部門決策的信任與更多 的共識 。反之，若溝通的目的在於以專業知識說服與教 育，則會帶來更多的不信任感 
2. 風險溝通機制與公共參與
1. Wynne (2005: 85) 反思風險問題的複雜性，認為現有體制中對 於風險問題的處理太過化約而簡單，科學的公眾面向 (public dimension) 仍被低估；在這樣的體制中，公眾被期待臣服於制度性 的科學假設
   對於一般公眾因無知而不願遵守科學診斷的說法， Wynne (2001) 則不以為然，他認為公眾的反彈或許並非針對風險本 身，而是對於科學的主導、支配以及政策機制的不信任
3. 台灣行政決策中的風險溝通問題
1. 專業技術評估
   全球化的專業技術官僚 (global professional technocracy) 是現代公共行政的核心，當代行政相當依賴技術提供給 人民的公共服務 (Stillman, 1999)。 Daniel Boorstin (1978 ) 所用「技 術共和國」(a republic of technology) 一詞，相當貼切地形容官僚的 組成以及公共政策的制訂與形成，深受科技專家的影響。台灣的經 驗研究也得到類似結論。
   周桂田 (2000) 指出，大多數政府在公共政 策上相當依賴專家，缺乏對民眾接受度的調查與分析，並不了解民 眾的風險認知與態度。他在分析台灣社會民眾、科學專家與政府間 對 GMO 科技風險的認知與互動關係中指出，民眾在風險溝通中呈 現出對風險資訊隱匿的不滿，而沒有實質的風險溝通，一些社會理 性與價值被隱沒無視
2. 公共信任危機
   許多研究指出信任在風險溝通上佔有一定重要的地位，而台灣的風險溝通經驗研究指出了公部門採取的溝通管道並 不適切，導致民眾對公部門普遍有不信任感，進一步阻礙風險溝通 的進行
3. 個案研究
1. 行動者的風險認知態度差異
1. 主要推動 的行動者代表是公部門，在宜蘭的案例中，科學園區管理局、宜蘭 縣政府，以及一些宜蘭旅外的學者，都在新竹科學園區宜蘭基地的 選址設置上扮演重要角色
2. 反對質疑的一方，代表性團體是位處 生產型基地預定地的紅柴林自救會
   除此之外，地方民間團體代表在公民會 議中提出對科學園區發展的憂心，以及一般公民代表審議後的結論 指出生產型基地選擇的合適性問題，要求對於高科技污染的監控需 要有嚴格的地方標準，皆被歸於提出質疑的行動者
2. 科學園區推動者處理環境風險的態度
1. 強調環境標準的制定與環評的把關
   「依法行政」是公務人員奉為上位的行政守則，意味著公務員必須依據憲法及法律相關規定執行各項政策，而 法令的標準則為公務人員執行或制訂政策的依歸
   公部門在處理高科技發展議題的環境風險爭議上，即使現行 法律寬鬆不足以及時回應高科技的污染特性，仍然相信標準的制定 與環評專業審查可以處理環境污染的疑慮
2. 相信專家與科技解決環境問題的能力
   以竹科宜蘭基地遴選為例，遴選委員的組成大多 來自學者專家或具學者背景的公部門人士， 而環境影響評估更是 集合來自各領域專家的專業審查。除了體制內專家組成的委員會佔 有一定決策的份量，政府也可聘用專家擔任顧問，提供專業上的諮 詢。
3. 民眾不懂環境專業，徒增決策困擾
1. 相較於對專家的依賴與信任，公部門對於民眾在環境風險的認 識與評估上並不具信心，認為民眾對於相關的環境問題認識不清， 發展出來的議題論述，有時缺乏事實的根據，有時甚至立足在錯的 資訊上。
2. 公部門也認為民眾對於環境風險有很強的零和概念，總 是設想最壞的狀況，無法忍受任何的污染，也不會體會公部門在防 治上所做的努力，導致在進行任何的環境問題的溝通上都相當辛 苦。
4. 必要的環境犧牲換取更大的社會經濟利益
   公部門對於科學園區的開發與否，向來強調它亮麗的經濟成長 與就業機會的創造，竹科宜蘭基地的引進與設置決策，也不脫以經 濟為主的考量評估。竹科宜蘭基地的可行性評估報告即特別強調全 球知識產業的走向，以及引進高科技產業為地方帶來的經濟效益。在經濟發展的大旗之下，園區的發展是地方產業躍 升的必要元素，是負責任的地方政府需要極力爭取的策略發展標 的
   對公部門來說，園區的興建與否並非是選擇題，是必須接受的 既成事實，而環境的犧牲如能成就高科技發展帶來的經濟效益，環 保單位也不會打壓
3. 科學園區發展質疑者的環境風險態度
   Fischer (2003a) 指出，一般民眾對科 技風險問題的決策模式與專家有顯著差異：相對於專家機制強調的系 統數據理論模型，民眾在意的是具體感受的品質分析，且相關機構過 去處理風險的經驗、績效、能力等，也會影響民眾的接受程度
1. 強調現地的觀察與過去相關環境事實經驗
   當地居民對於生產型基地的科學園區是否會造成污染問題，沒 有選擇相信公部門拿出專家與專業環評審查的再三保證，而是親自 造訪其他科學園區，或透過親朋好友，了解其在地的經驗感受，或強調媒體事件的報導陳述
2. 不相信環評審查制度可以保護環境
1. 他們認為在整 個科學園區的選址過程中，環境影響的考量並沒有被重視。這表 示，在基地擇定之後，環評方才介入
   而開發地點既已決定，再做環評就只是做做樣子。過去相關開 發經驗顯示，環境影響評估不過的機率極低，尤其因應高科技快速 發展的需求，有時環評的程序正義還無法顧及
2. 民眾也挑戰環評的專業科學性審查，尤其從蒐集到的關 於科學園區污染相關剪報資料，提出他們對已通過環評審查的園區 卻仍發生環境污染事件的質疑
3. 不同於推動的公部門著重於環境工程等技術問題，相信 環評可以防治污染的發生，質疑的一方強調環境破壞後的不可回復 性，呼籲政府應著眼於國土規劃的整體考量
3. 質疑公部門決策的公平透明，剝奪弱勢權益 
1. 對公部門來說，選擇科學園區發展區位，是經過一套標準的作 業流程與專家評估，為專業理性的產物，他們也相信計畫發展結果會 為地方帶來比目前更多的就業機會，提升地方人民所得，促進地方經 濟繁榮；但對在地居民來說，因應科學園區發展需求的土地徵收，卻 將改變其生活與就業形態，甚至非理性的社會連帶關係，缺乏相關癥 結點上的溝通，民眾認為公部門決策中沒有考慮他們的權益
2. 奠基在成本效益計算的公部門決策，從民眾看來，卻是剝奪弱 勢權益的說辭，決策過程中缺乏公民參與，更進一步戕害民眾對行 政決策機制的信任
4. 行政中風險溝通機制的省思
1. 政府決策過程中充滿了科技中心主義 思考，在不同場域風險溝通的過程中，不斷強調透過科學程序制定 的環保標準能有效解決污染問題，並將環評委員為環境把關的角色 無限上綱，無視於實際開發流程中環評位階的限制
2. 公部門行政人員認為民眾 意見淺薄，有時甚至是錯誤的認知，因此並無參考價值，而許多的 民眾參與是因追逐私利，並無整體經濟利益考量的視野，增加民眾 參與只是徒增困擾
3. 居民長期在地生活所累積的知識經驗並無法被專 家短暫的專業檢視所說服，民眾對專家甚少或蜻蜓點水式的現地勘 查表示不滿。此外，地方民眾對於環評在整個政策機制中的侷限也 並非無知，加上過去施政多以經濟成本效益分析犧牲弱勢農業，這 種剝奪感更加大對政府的不信任。而既然體制內的正式管道 (環評說 明會) 無法在這些不同的價值與環境質問上有進一步的處理與溝通， 社會抗爭成了另一條衝撞體制的途徑。
   社會抗爭的衝撞讓公部門必須開啟更多的溝通管道，嘗試弭平 民眾疑慮，但這些非正式的場域，並無針對營造良好雙向溝通的討論 進行制度設計
4. 公民會議的議程結構安排使不同立場的倡議者需要就事論事， 清楚而具體的闡述其認知與想法，在會議中作為決策主體的公民，透 過專家授課、角色扮演、不同觀點的交叉詢答，針對不同觀點進行審 議討論。在這樣的場域中，不同的環境、科技風險認知被呈現、討 論，而嚴謹結構的議程安排與訓練有素的主持人角色，使參與公民必 須在議題討論中不斷聚焦，為共識或非共識結論的生產而努力。此 外，程序設計著眼於知情理性的溝通討論，避免了意見不同所可能引 起的情緒性反應 
5. 結論
   本文試圖指出，風險溝通的目的不在於弭平風險認知的差異， 而在於促進不同思考的對話空間，增加多元社會價值的關照，突破 經濟科技理性至上的價值宰制。尤其在科技發展過程中充滿了風險 不確定性的狀況下，決策機制的民主化可以使政策制定更加周延， 進而減少風險危害，並增進公共行政的正當性，降低民眾對公部門 的不信任

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以竹科宜蘭基地的設置中，政府與居民的對話中，提出風險溝通的概念

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這一篇跟另外兩篇社會運動、公民參與是一起的
但我覺得這一篇可以提一些具體的建議，或是其他國家的方式之類的