〈韓國 FTA 政策轉變的政治分析〉董思齊

1. 前言
   由於 FTA 政策的推 動必須與他國進行協商，因此具有外交政策的特性；但簽訂 FTA 的效果， 卻將深刻地影響一國的政經發展，因此不能忽略國內政治對 FTA 政策的 影響。這種兩面性質使得 FTA 政策具有 Putnam（1998）所提出的「雙重 賽局」（two level game）的特點，並且與 Rosenau（1969, 1973）等國關 學者所主張的「連結政治」（linkage politics）有高度關係。因此，本文將 透過對韓國政府推動 FTA 政策演變的歷史性分析，勾勒出令其政策轉變 的國內外政治因素
2. 韓國推動 FTA 戰略的歷史分期
1. 從推動時點來分析，韓國政府推動 FTA 的戰略可分為四個階段：
1. 1998-2004 年：確保 FTA 網絡的橋頭堡
2. 2005-2008 年：推動與巨大經濟圈締結 FTA（2005-2008）
3. 2008-12 年：成為全球 FTA 的集散樞紐（hub）
4. 2013 年至今：成為區 域整合的核心軸（linchpin）
2. 1997金融風暴
   在韓國，代表雙邊協商的 FTA 對外經貿談判路線之所以會在亞洲金 融風暴發生之後出現，這是 1998 年的 11 月時，金大中總統在其總理國務 會議之下所設的「對外經濟調整委員會」所做出的決定。金大中政府認為， 除了 WTO 多邊主義之外，亦必須將 FTA 的雙邊協商列為主要的通商政策 手段。這樣的政策設定，反應 1990 年代後期 韓國政府的兩種需求與焦慮：一方面是為了追趕全球化下區域主義興起後 全球經濟結構的改變；另一方面，則是為了幫助解決韓國遭遇亞洲金融風 暴的經濟危機
3. 第一個 FTA 協商國家為南美洲的智利
   韓國政府之所以選擇智利做為第一個 FTA 協商對象國家 的原因主要有三：
   一、韓國的製造產品輸出與智利的原物料輸出的產業型 態，成為互補的貿易結構，對韓國國內產業衝擊較小
   二、由於距離遠且 季節顛倒之故，對於韓國本土農業的衝擊也較小
   三、由於當時智利已經 簽訂不少 FTA，因此韓國可以從中吸收經驗
   
   事實上，韓國最初之所以會選擇與智利簽訂 FTA，除了積極尋找 新的海外市場之外，最主要的原因還是因為對當時的韓國來說，FTA 是一 個全新的經貿協商平台，而韓國過去缺乏相關之談判經驗。由於協商談判 經驗的累積非常重要，因此對於缺乏經驗的國家，比較適合先與對國內市 場衝擊最小的國家開始展開自由貿易協定
3. FTA 推動路線圖的提出
1. 韓國FTA推動路線圖主要內容
   
4. 韓國 FTA 戰略改變的內部政治因素
1. 制定「通商程序法」的正當性來源，主要可以歸納成以下五點
1. 通商程序法的由於通商協定之締結，不僅簽訂本身，還關乎簽訂之 事前與事後所提出的對應政策，亦會對全體國民產生影響，因此不 能單從特定政權或是特定行政機關的立場來出發，而必須整體國民 的立場來探討其簽訂之適切性與妥當性
2. 在美國牛肉協定之締結過程中，因行政機關的非公開的政策決定過 程，引起了韓國社會的紛爭與混亂，重啟協商亦造成國家利益之損失，因此必須要透過來自國民的支持，尋求達成社會統合之方式來 立法以追求透明和民主的通商協定締結程序
3. 過去韓國政府以美牛的輸入衛生條件並非國家間協議的條約為由， 拒絕了韓國國會的同意與事前審查，因此必須立法來「制度化」民 意機關的民主統治機能，以實現憲法中三權分立憲政之精神
4. 實施通商程序法將能提高通商協定締結時的民主正當性與可預測 性，將有助於國民之統合。此外，亦能降低社會經濟之受害與促進 整體國家經濟發展和增進國民權益之機能
5. 若能訂定「通商程序法」，可避免反美牛運動時大規模燭光示威之 發生，將減少社會成本與避免國家之耗損
5. 韓國通商程序法的內容與意含
1. 韓國通商條約之締結與施行程序圖
   
2. 過去韓國自金大中政府以來，長期將通商談判與外交結合，重視的就 是談判技巧與談判的時效。亦即其對「對外的談判速度」之重視程度，勝 過於「對內的深化溝通」。然而，在簽訂韓美 FTA 時遭遇到來自民間的 強大抗議之下，韓國政府除了制定通商程序法之外，亦逐漸將推動 FTA 的 重心工作轉為對內部的溝通與宣傳之上，亦即「將百分之十的力氣用來制 定政策；百分之九十的力氣要用來溝通、做公關」
6. 新通商路線圖的國內政治意含
1. 朴槿惠政府的新通商政策方向主要是希望在維持過去「開放型」的通 商政策基礎上，建立與簽訂國之間雙贏的通商策略，並且建構出可與國內 分享對外通商政策成果的生態體系。而更重要的，就是要建立合作與溝通 的通商政策基礎積極建構與產業界、專家、國會溝通之「通商合作社群」。
2. FTA路線圖主要內容比較
   
7. 代結語：韓國 FTA 政策變動過程的啟示
1. 體認外交經貿戰略設定的重要性
   以韓國的例子為例，由於韓國希 望自己能成為大型經濟體之間的連結角色與區域經濟的核心軸，因 此我們可以發現近年來韓國政府其實不願意輕易表態或與其他國家 發生正面衝突，即便有表態也盡量在「告知」與「溝通說明」之後 才加以提出。
2. 省思民主政治下對外通商貿易談判的工作重點
   在遭遇到亞洲金融 風暴之後，韓國自金大中政府以來，長期將通商談判與外交結合， 重視的就是談判技巧與談判的時效，亦即其對「對外的談判速度」 之重視程度，勝過於「對內的深化溝通」。
3. 瞭解「經濟民主化」的要求勝過「經濟領土」的追求
   雖然，韓國 已經簽訂了多項 FTA，韓國各方面的成長也受世人矚目，但事實上 貧富不均加深與兩極化社會日益嚴重的問題，使得民主選舉之下的 韓國社會對「經濟民主化」要求聲浪日益升高
4. 重視『通商程序法』立法要求背後的民意基礎
   在韓國，起初積極 推動此項立法的，都是國會的少數政黨。雖然在佔國會多數的執政 黨讓步之下，此項法案得以通過，但不應忽視的則是背後所反應與 凝聚的社會共識
5. 提出服膺「民主程序」與重視「實質效益」的通商程序規則
   事實 上，程序的定型化在強調通商談判的民主機制同時，若能有效累積 足夠的談判經驗，反而能獲得加快談判速度的效果
   韓 國的國會通商條約批准權是由憲法所構成，強調通商協定談判過程 中的「協商的透明性」、「公民的參與性」與「國會的監督性」。 其立法精神在於：不能單從特定政權或是特定行政機關的立場出發 來進行外交經貿的談判，而必須考量整體國民的立場來探討簽訂通 商條約之適切性與妥當性。

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討論韓國FTA的策略轉變

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就是介紹從韓美FTA之後，政府更加重視對內溝通與政策宣導
但是感覺還是不夠詳細，畢竟貿易條約還是有其機密的部分，如何在宣導的時候不牽扯到機密部分，以及討論FTA的方式，這些都希望能再多寫一點