〈我國立法院黨團協商制度之探討〉胡文棟

1. 前言
1. 研究緣起
2. 立法院黨團協商制度之概念
   立法院黨團協商制度設計的背景，源於國民黨在第 3 屆立委居於脆弱 多數時，許多法案經常成為關鍵少數癱瘓議事的勒索標的，讓執政的國民 黨為動員表決疲於奔命，苦不堪言，逐漸演進出來的對策。嗣於民國 88 年制定之立法院職權行使法第 12 章「黨團協商」中正式明文化。
1. 促進議事和諧
2. 提升議事效率
3. 解決各項紛爭
3. 現行立法院黨團協商制度之說明
1. 各委員會完成審查之議案，應就是否交由黨團協商予以議決，係配 合黨團協商制度之改革，以有效提升議事效率。（立法院各委員會組織法 第 10 條之 1）
2. 為使議案於協商時，能充分瞭解該議案之審查過程及原委，明定由 該議案之院會說明人擔任黨團協商之主席，且各黨團指派之協商代表中應 有一人為審查會委員。但為兼顧少數黨團未必有該協商議案之審查會委 員，酌情放寬其限制。同時強化負責協商之黨團及院會說明人之責任，俾 順利推動協商。（立法院職權行使法第 70 條第 1 項及第 2 項）
3. 議案雖經黨團協商，仍應保留少數委員表達異議之空間，然其異議 條件宜高於黨團門檻（6 人），爰明定異議經連署或附議之人數下限為 15 人，以避免少數杯葛，而延宕議事。惟若協商結論經院會通過，或依異議 議決結果，即已確定該議案之全部內容，出席委員理應不得再提異議，且 對屬程序性之逐條宣讀，亦不得反對，以免延宕議事，並符議事原理（立 法院職權行使法第 72 條第 1 項及第 2 項）
2. 黨團協商現況分析
1. 黨團協商發展之過程
1. 摸索階段
   此一時期的黨團協商並不順暢，主要原因是政黨政治才剛起步， 新的議事模式仍在摸索，政黨之間有待建立對彼此的信心；其次，無論是 執政的國民黨或是在野的民進黨立院黨團的權威性，在相當程度須受制於 中央黨部的決策，黨團協商因而無法發揮預期的效果。 
2. 發展階段
   民國 81 年初，為落實政黨政治，資深立委全部退職，同年一月十六 日修正立法院組織法時，增訂第 27 條之 1，明定：「立法院對立法委員席 次 5 席以上之政黨，應公平分別設置立法院黨團辦公室；其設置辦法，由 立法院定之。」，「黨團」二字第一次出現在與立法院組織有關的法律之中。 當年第 2 屆立法委員選舉結果，國民黨雖然在 161 席中佔有過半數的 92 席，然民進黨已增至 51 席（約佔 3 成比例），民進黨因而得以分配到一定 比例的常設委員會席次，足以在各委員會中發揮主導法案的力量或達成擱 置法案的目的，以進行議事杯葛或作為議事交換的籌碼
3. 法制化階段
   民國八十八年底，立法院根據國家發展會議的決定，制定「立法院職 權行使法」，正式將「黨團協商」予以法制化。在黨團協商法制化、制度 化及委員會專業化、院會政黨化的基礎上，同時配合修正立法院組織法第 11 條，規定「各政黨黨團在委員會之席次，依其在院會中之席次比例分配 之」、「未參加黨團之委員或其所參加黨團人數未達按比例分配一個委員會 席次之委員，視為共同參加一個政黨」，又「立法委員參加各委員會之名 單，由其所屬政黨或政團提出」，即所謂參加委員會係採「政黨比例制」。
   彌補是項缺失，復於民國九十一年一月十五日修正立法院職權行使 法時，有關協商制度部分再加以修正
2. 議案黨團協商規範分析
1. 黨團協商之程序
2. 議案分發協商之順序（立法院職權行使法第 74 條）
   完成委員會審查之議案列入院會流程圖
   
3. 黨團協商運作實況及成果
1. 有關黨團協商運作實況
2. 黨團協商成果 
   立法院自第 2 屆至第 5 屆議案之通過數，依「黨團」有無法定地位， 而有所差異，換言之，當民國八十八年初賦予黨團法定地位後，立法院通 過之議案幾呈倍數增加之趨勢，足見黨團法制化並就黨團協商予以明文規 定後，確有助於立法院議案通過之效果
3. 問題檢討
1. 立法院「警察職權行使法」審議過程分析
1. 審議過程概述
2. 問題提出
1. 本案因黨團協商大幅修正委員會審查通過之條文，委員會專業審查 功能有被架空之虞，與我國委員會專業化之制度設計，恐有扞格。
2. 黨團協商後修正審查會之條文，本案提列立法說明，固可圈可點， 但因現行法規範不明確，致仍有些黨團協商後法案，未見立法說明，修正 理由難明，實務上執行發生疑義，恐難釐清條文規範意旨，易生執法偏差 及致人民權益受損
2. 學者、專家所提問題
1. 政黨間互信不足，協商代表經常未獲充分授權，影響議事效率。
2. 黨團協商機制違反議事完整記錄與公開之原則，除了所謂「重點紀錄」 外，沒有任何程序資訊被記錄下來，其議事資訊的不完整與不公開，為各項 議事資訊之最，但卻擁有最大的議決權，不符民意主流之公開需求
3. 實務上黨團協商取代應對法案作實質討論之第二讀會程序，二讀 會已很少進行實質逐條討論。依立法院職權行使法第 10 條之 2 及 第 68 條第 2 項規定少數人仍得阻礙議案時程而依立法院行使法第 70 條第 1 項規定，協商代表未依黨團比例推派，致使代表性少的政黨與代表 性多的政黨具有同一地位，無法確實反映政黨的代表性。故黨團協商結果 難以確保在院會不被推翻
4. 黨團協商成為議案審議之關鍵，有違該制度設立之原意：依黨團協 商制度原規範目的，係藉由確立議案專業審查之「委員會中心主義」，凡 無重大爭議之議案，均尊重委員會之專業功能，勿庸動輒召集黨團協商，然而實際運作上，時常在委員會審查完竣之議案，送到院會原提案人甚且自己提出修正 案之奇怪現象，決策核心反植基於黨團協商之不正常現象，如此弱化委員 會功能而培育黨團協商壯大之情況，實非黨團協商制度原先設計之本意
5. 議案得不經協商進入第二讀會之規範目的未能確實實踐：有關立法 院職權行使法第 10 條之 1 規定，議案得不經協商進入第 2 讀會程序，其 意旨在對委員會審查議案之專業尊重，俾利議事更為順暢
   惟在實務作上16 卻發生於委員會法案審查中，提案之行政機關官員已先拜訪該輪值召委， 委員會遂儘速通過審查該法案，並決議法案不須交由黨團協商，惟該法案 在民間團體仍有諸多不同意見，雖該法案於委員會快速審查通過，但因行 政部門在法案尚未送達立法院審議前，與相關利害關係團體尚未形成共 識，就逕送立法院審議，而委員會召委卻予排入議事日程，予以審查通過
4. 問題之解決方案
1. 黨團協商基礎環境改進問題
1. 為發揮政黨間協商效率，促使我國主要政黨由「外造政黨」轉變 為「內造政黨」
2. 擴編「程序委員會」
   欲建立立法院的政黨協商制度，可以考慮將現行的「程序委員會」予 以改編並擴大其組織，除由其負責立法院議程的編擬外，尚可賦予法案政 策、質詢權運作、調查權運作、委員會運作及預算權運作等事權的統籌， 經擴編改制以後的程序委員會，應由一定比例的各黨團幹部擔任其成員， 使政黨協商制度化、法制化。此外，建議立法院主要政黨的黨團，宜分別 成立「政策協商委員會」來處理「程序委員會」職權範圍外其餘相關協商 事項，使立法院黨團能建立制度化且常設化的「黨團協商」，以加速國會 議事的進行
3. 強化各政黨立法院黨團的自主性與代表性
   各政黨立法院黨團的自主性與代表性應再強化，舉凡有關立法院議場 運作、立法政策的擬議協調與執行委員會組織、人事任命、運作等問題， 都應由立法院黨團負責統籌處理，立法院黨團的幹部也應由全體黨籍立委 票選產生
4. 加強政黨領袖及黨鞭籌碼
   加強政黨領袖及黨鞭可資運用之籌碼，如此ㄧ來將有助於各政黨內的 團結，以及黨紀的維持。以美、英、日本等國國會之黨鞭為例，其所握有 之資源較遠比我國為多，諸如：1.決定立法政策；2.溝通協調決策者與國 會議員之意見；3.主導議場議事策略；4.擬編議事日程；5.通知議事及表決 時間與督促出席及表決。另外，黨中央尚可以考慮運用「地方建設基金」， 作為換取國會黨員配合黨政策之條件
2. 黨團協商規範不周延改進問題
1. 提高黨團成立門檻
   若參照「公職人員選舉罷免法」以 5%為衡量政黨的最小規模，應該有 12 席立委才能成立黨團。如此不僅與連署、附議所需人數較為接近，現立法 院有 12 個常設委員會，剛好每一個委員會也可分到一席
2. 節制黨團任意提案
   為避免小黨惡意杯葛法案累積談判籌碼，當某一交付黨團協商之議案 完成協商，並有席次總數超過三分之二之政黨於協商結論簽字後，即予認 定完成黨團協商，得依相關規定處理
3. 黨團協商透明化 
   宜修改「立法 院職權行使法」第 71 條，除於現行條文中加列黨團協商過程應大體紀錄 刊登公報外，並應增列第 2 項：「院會黨團協商時，協商結論與委員會審 查報告顯有不同時，提案變更委員會審查報告者應述明理由，並刊登公 報。」。
4. 黨團協商會議代表應按黨團人數比例派員參加
5. 黨團協商內容應限於程序上事項
   如果在委員會中以能夠充分代表專業立場與各黨團利益，則在委員會 審查完畢之議案，無須再交付黨團協商。因為委員會的成立即依其專業考 量，並按政黨比例代表各黨團利益。如果委員會無分擔院會職能，則委員 會殊無存在之必要。因此，黨團協商之事項，以議事程序上內容為限，對 於法案實質內容，則以委員會及院會為討論處所。尤其，涉及法案實質 內容重大爭議事項，應於二讀會充分討論
6. 黨團協商規定應納入議事規則
   由於黨團協商的功能，是國會內部的議事程序，協商內容亦侷限在議 事程序上事項，不得就法案實質內容作妥協，因此黨團協商之目的在促進 國會程序進行效率前提下，黨團協商相關規定，應納入以內規方式表現之 議事規則內
3.  黨團協商規範之執行改進問題
1. 確實執行限期協商之條文
   「立法院職權行使法」第 71 條之 1 規定「議案自交黨團協商逾四個月 無法達成共識者，由院會定期處理。」，此一條文的立法目的即為防止立委 以「綁架法案」的方式爭取談判籌碼，或拒絕簽字阻礙議案審查的時程
   然而，實施至今立法院鮮少將交付協商之議案抽回，由院會自行處理
2. 確實執行利益衝突迴避之規定
   「立法委員行為法」第 23 條規定「立法委員行使職權有利益迴避情 事之議案，應迴避審議及表決。」，雖未明定不得參與協商，然就立法精 神看，迴避審議當就包含議案之協商，且「公職人員利益衝突迴避法」第 五條所稱利益衝突，指「公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直 接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」。據此，對於立法委員違反利 益衝突參與協商之情事，法已有所規範，只是未見落實執行
3. 參考民主先進國家黨團協商之良好執行經驗
5. 結 語 

覺得這篇文章想要討論什麼?
簡介黨團協商的制度與法條上如何修正之方向

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

滿多的廢話
除此之外，法條上面的我是希望可以白話一點