〈失敗國家與國家安全:衝擊與回應〉林佾靜

1. 前言
   2001 年 911 紐約恐怖攻擊事 件，「失敗國家」旋成為國際安全首要議題，這是鑑於與國際恐怖主義活動緊 密相連之故，許多失敗國家成為恐怖主義運作資金、走私非法武器及毒品以及 從事國際犯罪活動的溫床，嚴重影響國際安全。此外，失敗國家因內部不安局 勢，導致政府功能停擺，無法提供人民生活所需，造成貧窮、傳染病擴散、大 量向外遷移的難民等混亂，亦對周邊區域國家帶來不安情勢，嚴重衝擊區域安 全穩定情勢
2. 失敗國家定義、形成脈絡、衡量指標及成因
1. 何謂「失敗國家」(failed state)？
   在現代國家論 述的脈絡下，失敗國家可界定為公共權威無法或無意提供公共財者，如秩序、安全、正義及福祉等，造成國家法治與秩序瓦解，呈現無政府混亂狀態
2. 冷戰過渡到後冷戰國際脈絡
   國際干預失敗國家首次案例早出現於 1960 年剛果事件。冷戰期間， 失敗國家內部武裝衝突或治理危機不至衝擊國際安全，侷限於一國小型武裝衝 突對於國際體系衝擊不大，反而有抑制美蘇發動世界大戰作用
   隨著兩強對抗局勢瓦解，過去符合兩強地緣戰略利益而 仰賴大國支撐政治軍事及經濟體制之第三世界國家，因不再符合大國利益需 要，頓失大量金源及武器，政府功能退化，潛在政治派閥、社會階級、族群、 宗教團體間對立加劇，另因經濟利益導致資源競逐，各團體間形成對立緊張關 係，逐漸演變成大規模武裝衝突
3. 失敗國家衡量指標及成因
   美國智庫和平基金會(Fund for Peace)以及 Foreign Policy 期刊自 2005 年開 始每年即針對世界各國進行綜合性研究評估，並共同發表「失敗國家指數」 (Failed States Index)，對失敗國家嚴重程度做出排名。
   和平基金會對世界各國 進行研究，從社會、經濟以及政治面向三大面向制訂出 12 項分析指標，用以 評量一國失敗程度，各指標評等量度分成 0～10 等級，總數愈高，表示一國失 敗程度愈高。該研究調查目的非在於預測一國失敗與否，而是從國家受損程度 (state vulnerability)來評估國家瀕於瓦解或發生衝突可能性。該研究目的在於設 立可衡量指標，針對一個國家各項功能面向，來審度國家維持安全與秩序能 力，藉以顯示一國內部穩定程度
1. 各分析指標項目：
1. 社會指標
1. 人口壓力：人口密集導致對食物以及生活必需品不足，因資源競逐而產 生衝突。
2. 大規模難民及國內離散人民之遷移：因當政者暴力及壓迫行為迫使大規 模地區人民頓失生活基本所需如用水與食物導致貧病交迫，而致族群間 相互殘害，造成社會動亂。
3. 社會排除導致仇恨團體：執政者對特定團體施以不公不義對待，刻意排 除其於國家及社會發展之外，以政治制度及暴力壓迫其生存權利，使之 成為帶有仇恨情緒邊緣團體
4. 長期高等人力外流：專業人士、知識份子、異議份子及中產階級人力等 長期性自願性遷出。
2. 經濟指標
1. 國內團體間發展不均：經濟發展獨厚某一特定族群團體，造成社會不公 貧富差距。 
2. 重大經濟衰退：國家經歷整體衰退表現在國民所得大幅下降、景氣低 迷、出口驟降、貨幣急速貶值等，國內毒品交易盛行、走私及資本流失 情況嚴重，另政府已無法支付公職人員及軍人薪資
3. 政治指標
1. 國家罪刑化或失去合法性：當權者長期貪污及不當謀利，政府決策缺乏 公開透明，政治運作缺乏代表性，人民對國家制度與決策過程普遍不信 任。
2. 公共服務持續惡化：缺乏基礎公共措施及服務如教育、醫療、衛生、大 眾運輸等，另人民基本安全無法受到保障如遭遇恐怖攻擊或暴力侵害， 國家安全機關僅服務當權者需要，罔顧人民安危。
3. 人權普遍受到危害：出現威權、獨裁或軍權政府，迫害無辜人民，對人 民任意施以暴力，壓制新聞自由、司法獨立及言論自由等人權，將軍事 武力運用於國內政治目的等。
4. 安全機關成為國中國：政府資助培植私人軍事及安全組織，用以嚇阻 政治異議份子或政敵。
5. 派閥菁英崛起：當權菁英分化成不同派閥，以民族主義政治口號煽動 族群對立與衝突，如捍衛信仰或族群淨化等口號。
6. 他國或外力干預：外來國家、軍隊、認同團體或實體介入一國危機，
2. 整體而言，失敗 國家研究尚未形成一獨立學門，相關文獻多屬個案研究(case study)，其研究觀 點及途徑亦相當龐雜，關於建立失敗國家研究圖像，僅能從做出部分歸納，而 無法建立通則，關於失敗國家成因圖譜，大致可歸納為七類，分別是
1. 國 家資產私有化，國家領導人貪婪無度，如薩依(今剛果)、海地、烏干達、索馬 尼亞等國
2. 國家制度設立與國家歷史發展脈絡相互捍挌，社會與政治發展 導致社會分裂，如索馬尼亞、查德、盧安達等國
3. 爭奪戰略資源導致嚴重 衝突關係，如剛果、獅子山、賴比瑞亞等國
4. 經歷政治及文化重大政治權力 鬥爭，如柬埔寨、阿富汗、蘇丹等國
5. 國家經歷分離、獨立運動，如剛果、 印尼(東帝汶)等國
6. 國家面臨嚴重經濟衰退，衝擊大規模人口生計，如： 盧安達
7. 國家機關失能而無法提供人民基本安全需求，包括用水、糧食、醫 療衛生等
3. 失敗國家所呈現出型態也有所差異，大致可分為五種類型， 分別是：
1. 無政府國家類型(anarchic state)：缺乏中央政府，社會呈現無政府狀態， 國內各地軍閥割據，索馬利亞及賴比瑞亞屬於此類型。
2. 影子政府類型(phantom state)：政府僅有效掌控國內某一小部分區域如總統府及權貴所在之地，1996 年薩伊(今剛果民主共和國)即屬此類型。
3. 積弱不振國家類型(anaemic state)：中央政府因對抗國內叛亂勢力而致國 力耗損或無法因應因人口大幅成長所衍生諸多問題而導致政府失靈，而失去對 國土有效控制，海地屬於此類型
4. 俘獲國家(captured state)：中央政府為其他政敵所掌控，導致國家失敗成 因非起因積弱中央政府，而是該政府從未真正整合國內各方政治勢力，盧安達 屬此類型。
5. 發育不全國家類型(aborted state)： 國家在建國之前即出現失敗現象，如 快速從母國獨立出來，獨立建國，新政府卻不及發展整合多元種族族群及社會 團體之制度及能力，導致日後發生嚴重社會衝突，嗣演變成大規模內戰，波士 尼亞即屬此類型
3. 失敗國家對國際安全之衝擊
1. 失敗國家與國際衝突關聯分析
1. Daniel Lambach 提出一動態 分析架構，藉以說明失敗國家成因及對區域安全的影響，渠強調過程分析研究 途徑，認為國家成為失敗國家係長期演變的過程
1. 第一階段， 國家開始出現治理危機，一方面無法維持權力統一，另一方面無法提供人民基 本生活所需，
1. 其危機成因有二
1. 其一為權力個人化因素(personalization)，政府 為少數政治菁英掌握，形成影子政府，全數掌握國家資源，並運用於少數個人 所需
2. 其二為國家權力分化(fragmentalization)，國內派系林立，與中央政府相 抗衡，政府權力分散而薄弱，無法執行政府職權。
2. 第一階段係長期結構失調因 素，第二階段則是短期動態因素，失敗國家開始影響區域穩定的發展階段，當 國家治理危機產生內部衝突，效應外擴招致外力介入或與區域安全問題相結合 如武器擴散、區域宗教族群等與意識型態相關衝突，失敗國家即造成區域安全 危機。
2. 國際安全發展性觀點
   從國際安全發展性觀點，國際安全威脅並不限於國家間軍事武力，還包括 貧窮、疾病、生態環境、氣候變遷等，當國家出現治理危機，無法提供人民公 共服務及措施或不當使用國家資源，導致人民陷入貧病交加及內戰之苦，導致 疾病擴散或大量人口遷移至他國，對他國即造成安全威脅
4. 國際社會回應:人道干預傳統與創新
1. 從維持和平到建立和平
1. 冷戰時期對衝突 國家介入主要循維持和平(peace-keeping)行動模式，維和行動分成兩類，一為觀察團，二為維持和平部隊，重要原則包括(一)同意；(二)合作；(三)非執行行 動；(四)自衛；(五)不干涉；(六)自願性基礎；(七)彈性；(八)軍隊多來自中、 小國家。
   事實上，維和行動並非聯合國憲章規範，而是國際衝突解決過程中 逐漸形成之慣例。冷戰期間，聯合國對於人道干預採保守 消極作法，這是受 制於不干預他國內政原則所致
2. 聯合國後冷戰初 期維和行動已經出現建立和平內涵，如在耐米比亞、柬埔寨、薩爾瓦多及莫三 比克等維和行動，除傳統監督停火及派駐維和部隊維持基本秩序外，還包括協 助裁軍、解除軍事動員、社會重整、促進政治協商、舉辦民主選舉、成立過渡 政府及監督新政府成立等等。聯合國擴大維和職權，前秘書長蓋里(Boutros Boutros Ghali)理念及積極作為具有一定影響力。
   聯合國 2000 年提出「布拉西米報 告」(Brahimi Report)，對傳統維和行動進行全面具體檢討，也正式將建立和 平納入維和行動的架構，清楚界定聯合國維和行動應包含衝突預防(conflict prevention)及創造和平(peacemaking)、維持和平(peacekeeping)以及建立和平 (pecaebuilding)三項工作
   依據該報告，「建立和平」定義為：「正視衝突深遠層面之作為，以重整和平基礎及提供建立 和平基礎相關方法，目的並不只在於戰爭消失。」
3. 傳統和平維持與和平建立兩者比較
   
2. 兩種模式：安全 v.s. 發展
1. 美國
   美國國家安全優先順 位為反恐戰爭，對於失敗國家的關切係在此脈絡中。對於與國際恐怖主義有關 的失敗國家，美國首重軍事手段，而非採取衝突預防或是建立永續和平相關措 施。
   對美國後 911 安全戰略而言，與恐怖主義無關大多數的失敗國家，都不是 美國國際安全關切的範疇。一些嚴重失敗國家如肯亞、烏干達、剛果共和國等， 美國介入程度相當的有限
   
2. 歐盟
   緊鄰中東地區及火藥庫巴爾幹半 島，另近非洲地區，該二區皆存有許多失敗國家，倘發生大規模難民潮，歐洲 地區將成為難民湧入的地區，另犯罪組織及恐怖主義亦活躍於這些地區，失敗 國家不安定的局勢嚴重衝擊歐洲地區的安全與穩定。一方面，歐洲國家視失敗 國家問題為安全威脅，另一方面，基於長期強調發展取向(development-oriented) 援外政策傳統，加上歐盟(EU)係最大貿易集團，具備有力的經濟資源，因此， 面對失敗國家危機，願意投入更多人力及資源
3. 辯論與反思
   在強調主權至上神聖原則、不干涉他國內政等重要國際規範 下，國際社會因應失敗國家問題出現許多困境，如人道干預之合法性為何？西方民主和平論是否可有效運用於失敗國家內部治理？重建失敗國家秩序係 為人民帶來生機，抑或另一場災難？國際法是否應設立國家退場機制，限制或 消滅失敗國家國際地位等規範面向及實證面課題。
5. 結論
   本文中對建立和平多有著墨，然關於建立和平定義及涵蓋範疇，目前尚未有定 論，狹義而言，其意指衝突結束後防止衝突復發措施，廣義而言，所有與衝突管理及締造和平之相關活動，都可稱之「建立和平」，基於此，建立和平並不 專指特定措施與活動，而是提供一個全面性之整合型架構，涵蓋所有相關行動 者、計畫活動、互動與參與結構及制度安排等，傳統維和措施也包含在其中

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討論失敗國家的起因，以及聯合國與歐美國家的回應

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對失敗國家-近代國家衝突-西方國家態度，一個清晰的論述