〈分立政府與地方民主行政：從台中縣「地方基層建設經費」論地方派系與肉桶政治〉湯京平、吳重禮、蘇孔志

1. 前言
   本文藉由比較第十三屆(1994.3-1998.3)與第十四屆(1998.3-2002.3)台中縣議會編列地方基層建設經費的情形，探討分立政府對於地方民主行政發展的衝擊
2. 地方自治與行政效率之提升：規範性與實證性分析
1. 從經濟學的規範性觀點而言，適度的地方分權足以提升國家整體的行政效率
1. 地方分權有助於公共財貨的生產效能
2. 給予地方政府的自主權，將可使公共財貨與提供服務呈現多元化，形成類似市場的機制
3. 就整體而言，因為每個地區有其特定的生態環境與經濟活動，所以有不同的比較性優勢
4. 地方自治足以維持財政均衡的效果，使得地方的公共財貨受益者付出相等比例的生產成本
5. 由於地方政府與享用公共財貨的民眾有著緊密的互動關係，因此對於不同的地方利益團體較為敏感，故當政策利益有所衝突時，地方也會比中央更有能力獲取相關資訊，以發展出較具建設性的解決方案，達到效率極大化的目標
2. 肉桶政治(pork-barrel politics)
   民意代表透過策略性投票、議程設定、滾木立法等方式，從政府預算中爭取分配性利益嘉惠自己選區的民眾，以便增加競選連任的機會
3. 肉桶政治與公共利益
1. 地方基層建設經費
   透過議員建議以決定地方建設的項目，原意在於反應地方需求的設計。於公，這種設計得以擴大參與，避免縣府對於地方建設決定權的壟斷。藉由地方鄉紳或者民眾透過議員表達其實際需要，間接地參與決策，促使政府施政更具回應性。
   於私，基於地域均衡性，許多經費必須分配給不同選區。縣長與其單獨編列預算經費，不如善加利用，讓議員有參與決策機會，順便賣人情給議員。
4. 肉桶政治與派系政治
1. 派系政治提供動機，而地方基層建設經費與鼓勵肉桶政治的財政制度－尤其是議員指定承包商的權力－則提供了具體管道，這兩者結合形成了"供給者導引之需求"
1. 供給者導引之需求
   政府提供或者生產公共財貨的動機，並非在於滿足人民的需求或者追求公共利益的極大化，而是在於滿足政治人物自身利益的考量。
   此決策過程產生了所謂的無效率分配
2. 無效率分配
1. 回扣文化將公有財產或稅收轉化成為政治人物的私有財產，使得政府必須支出更多的經費，但是只能獲得粗糙的公共工程品質
2. 為了能任意指定承包商，使得縣級議員傾向將款項用於小規模鄉鎮的的地方建設。縣級應注重於跨鄉鎮的建設，而鄉鎮公所注重於鄉鎮內的建設，才比較有效率
3. 在地方基層建設經費盛行之下，為了確保未來還有建設需求，便不會專心在工程品質上
4. 以樁腳為標準提供建設，忽略那些真正有需求的地方建設
5. 分立政治與肉桶政治
   對於發展中的民主體制而言，假若執政黨憑藉仕從關係以協助維持政權，則政黨居中協調的力量，適足以破壞分權與制衡的原則，而為政治菁英運用公共資源擴展政黨或者個人政治資本，提供特定管道。因此，在分立政府體制之下，可能因為行政與立法部門多數議席分屬不同政黨所掌控，促使反對黨積極審議政府的預算編列，進而阻饒政府預算的獨佔性分配。
6. 政黨退位、派系主導的台中議會政治生態
   在行政與立法的分立政府中，議員以肉桶利益向縣長交換預算審查的利益，縣長也許妥協也許強硬抗衡，又或者依據議會中派系分布的狀態，來個一一擊破也有可能
1. 台中縣第十三屆、第十四屆議會歲出預算審查情形
   
   
   
2. 台中縣第十四屆次級問政團體一覽表
   
7. 結語
1. 當地方府會結構從一致政府轉變為分立政府之後，財政效率表現似乎並未改善，肉桶政治的現象反而更為嚴重。
2. 期望改變派系政治與地方財政問題，政黨輪替可能是過於簡單的答案。由於縣府與議會之間權力結構的差別，因此縣長仍是改革的重要動力。

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從分立政府的角度來看派系與肉桶政治

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與其說分立政府、肉桶政治什麼的，這一篇更多的是政治妥協，一個少數地方政府，面對多數反對黨議會，如果進行協商，政治利益交換，我覺得會比分立政府來比較好