〈政策利益分配的型態：最小獲勝 聯盟？還是通通有獎？〉羅清俊

1. 問題
   本文以上述政治學的分配理論為基礎，利用行政院「擴大內在需求方 案」當中屬於內政部營建署所主管的「創造城鄉新風貌」補助款政策利益 於八十八至八十九年度分配在各縣市（含台北市與高雄市）的情形來觀察該項政策利益分配的結果，藉以判斷獲得利益的縣市在政策利益分配的型 態上究竟是屬於最小獲勝聯盟？還是通通有獎的型態？如果政策利益分配 的型態屬於最小獲勝聯盟，那麼這些聯盟成員的政治屬性為何？如果屬於 通通有獎的型態，那麼究竟政策利益分配的互惠形式又是如何？
2. 分配政策的決策型態：最小獲勝 聯盟？還是通通有獎？
1. 分配研究主要區分為兩大研究支派。
1. 模型性研究（formal model research）
   以國會的制度、委員會的運 作規則與國會的內部規範為基礎，以演繹的方式推論分配政策的過程或 （與）結果是呈現通通有獎的利益分配聯盟型式。
2. 實證性研究（empirical research）
   實證性研究著重於探索美國國會制度性因素對於聯邦政府支出的影響，嘗 試驗證政策利益的分配呈現少數有影響力議員的選區獲得多數利益的寡佔 情形，亦即企圖檢證利益的分配是否為最小獲勝聯盟
   在方法上則是蒐集聯邦政府國內政策支出（spending of domestic policies） 在各州或各選區分配情形的資料，並視之為依變數（dependent variable）； 另外蒐集國會內部的制度性變數做為自變數（independent variables），包 括國會常設委員會、議員的資深程度與議員的黨派屬性等等，並利用統計 分析聯結二者之間的關係
2. 實證性的分配研究可以溯及 Rundquist and Ferejohn（1975）的研究
   他們提出分配理論的三個重要假設
1. 甄補假設 （recruitment hypothesis）
   這個假設是指國會議員所屬的選區利益如果與 政府的某項政策業務有關，則這個選區所選出來的國會議員通常會爭取與 該選區利益相關的常設委員會席次
2. 過度代表假設 （overrepresentation hypothesis）
   這個假設是指當這些委員會委員所代表 的選區相較於國會其他議員的選區時，這個委員會在其所管轄的業務上有 過度代表的現象
3. 利益假設（benefit hypothesis）
   這個 假設是指相對於國會其他議員的選區時，委員會委員所代表的選區將獲得 超過其應有比例的政策利益， 而這些政策利益都是此委員會所監督的範 圍。
3. 這些假設是建立在立法機關當中擁有權力的議員能夠控制大部分政策 利益資源的立論基礎之上，因此後來的政治學者或是政治經濟學者便擴充 以常設委員會為中心的假設範圍，而認為除了常設委員會在美國議會中扮 演舉足輕重的角色之外，國會當中多數黨的議員、資深的議員或是擁有其 他類似政治條件的議員，同樣地擁有相當的權力可以影響聯邦政府補助款 的分配結果
4. 本研究依循上述 Collie（1988a）的定義：「一旦政治性的 變數（國會制度性變數）對於政策利益分配的影響未能達到統計上的顯著 水準時，代表並沒有任何成員獲得的利益超過所有成員所得的平均利益， 因此可以推論政策利益的分配是呈現通通有獎的型態（因為沒有任何成員 剝削其他成員的利益）。
3. 擴大內需方案與創造城鄉新風貌計畫
1. 介紹
   擴大內需方案係依八十七年六月二十五日行政院第二五八四次院會蕭 萬長院長提示辦理，主辦機關經建會提報計畫案經八十七年八月二十日行 政院第二五九二次院會通過。該計畫主要是由於我國受到東亞金融風暴的 影響而致出口明顯衰退，因此希望透過擴大國內需求，以維持經濟穩定成 長。「創造城鄉新風貌計畫」，就是在這樣的背景之下所產生，該計畫於 八十八年與八十九年度由內政部營建署各統籌編列五十億元，針對景觀道 路、公園綠地、商店街、人行徒步區、廣告物、攤販管理及河岸綠化美化 等改善工作，補助直轄市、縣（市）政府辦理規劃設計、硬體建設及經營 管理等
2. 研究原因
1. 過去國內分配政策的實證研 究均偏向於台灣省政府的補助利益分析，對於行政院直接分配的 政策利益的分析較為缺乏。因此由內政部營建署所撥發的「創造城鄉新風 貌計畫」 政策利益值得深入觀察
2. 「創造城鄉新風貌計畫」的政策 利益完全由中央政府負擔，地方政府無需編列配合款，因此地方政府莫不 躍躍欲試，各縣市所選出來的立法委員也同樣地投以相當大的關注
3. 該項政 策利益的資料呈現不同的形式，亦即它不僅包含了補助的金額，同時也包 含了補助案的數量。過去的分配研究嘗試檢定在不同形式的政策利益之 下，政策利益的分配型態可能有所不同，而影響分配的因素也殊異的假設
4. 研究設計
1. 研究對象
   由於有資格申請創造城鄉新風貌計畫補助款的地方政府為直轄市與縣（市）（含台北市與高雄市共二十三個縣市）政府，同時直轄市與縣（市） 也符合立法委員選舉的選區，因此本研究的分析單位為縣市（含直轄市）。
2. 補助款的分配-最小平方法迴歸分析（Ordinary Least Square）
3. 補助案數的分析-波松迴歸 分析（Poisson Regression）
   使用波松迴歸分析的理由在於，當我們 將政策利益定義為補助案數時（可能是 0,1,2,3,4,5⋯），這些數目並非如總 金額一般屬於連續性變數(continuous variable)，其機率分配為“波松分配” (poisson distribution)。因此，使用波松迴歸分析而非傳統的迴歸分析才能準確地計算出估計值
4. 自變數（independent variables）
1. 政治變數是指各縣市所選出的立法委員在八十八年度期間（亦即第 三屆立法院第五會期）與八十九年度期間（第四屆立法院第一會期），在 立法院當中制度性的特質
1. 縣市所屬立法委員平均資深程度：
   指的是各縣市所選出的立法委員 平均擔任立法委員的屆數。首先分別統計各縣市所選出的立法委員 曾經擔任立法委員之屆數（不限定於是否連任，並追溯至第一屆立 委的增額選舉），然後加總再除以各縣市立法委員的法定人數
2. 縣市國民黨籍立法委員的比例：
   各縣市所選出國民黨籍立法委員人 數除以該縣市立法委員的總席次
3. 內政委員會席次比例：
   各縣市所屬立法委員在第三屆立法院第五會 期（八十八年度補助）以及第四屆立法院第一會期（八十九年度補 助），參與內政委員會的人次除以內政委員會的總人數
2. 需求變數（need variables）
   各縣市自有財源比例
5. 自變數對於補助金額或 是補助案數分配影響的時差（time lag）問題
   決定 t 時間點的補 助款事實上是由 t-1 時間點上的政治性變數與需求變數所決定。更具體的 說，八十八年度（八十七年七月至八十八年六月）的補助事實上應該是在 第三屆第五會期期間的政治變數與需求變數所影響
5. 實證分析
1. 「創造城鄉新風貌計畫」總補助金額與補助計畫案數敘述性分析
   當縣市所獲得金額多寡的排序越是在前面，則 他們所獲得補助案數多寡的排序越是在後面
   進一步計算各縣市每人所獲得補助金額與各縣市所獲得的總補助案數 之間的相關係數。結果的確如我們所判斷，八十八年度的相關係數為 -0.288，八十九年度的相關係數為 -0.324，二者均達統計上的顯著水準。此 意味著縣市獲得的補助案數雖然較少，但是這些少數的補助案金額卻是相 當龐大；相對來說，某些縣市雖然獲得較多的補助案數，但是這些計畫案 的個別金額卻是相當有限
2. 總補助金額的分析（OLS 分析）
1. 就八十八年度來說，我們發現縣市國民黨籍立法委員比例越高的縣市獲得 越多的補助金額，同時縣市所屬立法委員越資淺則獲得計畫補助金額的機 會也越大。至於「委員會席次比例」與需求變數「自有財源比例」對於計 畫總補助金額的分配並無統計上顯著的影響
2. 八十九年度總補助金額分配 的分析只發現自有財源比例越低的縣市獲得越多的補助（達統計上的顯著 水準）。雖然如此，但是我們發現各個迴歸係數的正負符號均與八十八年 度的分析相同
3. 歸納八十八年度、八十九年度與八十八至八十九年度匯集的分析結果，我們發現，當我們控制各縣市的需求變數時，國民黨籍立法委員佔多 數的縣市或是立法委員平均來說較資淺的縣市，獲得超額「創造城鄉新風 貌計畫」補助金額的機會要比其他的縣市大得多。至於縣市所屬的立法委 員是否在立法院內政委員會擔任委員或者縣市自有財源比例的高低對於補 助款的分配都沒有顯著性的影響
3. 總補助計畫案數的分析（波松迴歸分析）
1. 就八十八年度來說，我們發現縣市國民黨籍立 法委員比例越低的縣市、縣市立法委員平均資深程度越高的縣市，以及自 有財源比例越低的縣市獲得越多的補助計畫案數（均達統計上的顯著水 準）。至於「內政委員會席次比例」對於補助計畫案數的分配並無統計上 顯著的影響。
2. 就八十九年度的分析來說，我們發現沒有一個政治變 數或是需求變數對於計畫總補助案數的分配有統計上顯著性的影響。雖然 如此，我們卻發現變數「縣市國民黨籍立法委員的比例」以及「縣市立法 委員的平均資深程度」的迴歸係數與八十八年度均相同，前者為負，後者 為正
3. 八十八至八十九年度匯集的分析結果與八十八年度相同，亦 即縣市國民黨籍立法委員比例越低的縣市、縣市所屬立法委員越資深的縣 市以及自有財源比例越低的縣市獲得越多的補助計畫案數（均達統計上的 顯著水準）。 
4. 歸納八十八年度、八十九年度以及八十八至八十九年度匯集的分析結 果，我們發現，當我們控制各縣市的需求變數時，非國民黨籍立法委員佔 多數的縣市或是立法委員平均來說較資深的縣市，獲得「創造城鄉新風貌 計畫」計畫案數的機會要比其他的縣市大得多
   至於縣市所屬的立法委員是 否在立法院內政委員會擔任委員對於補助案數的爭取並無明顯的影響
4. 綜合比較分析
1. 國民黨籍立法委員比例較高的縣市獲得較多的補助金額，但是獲得的 補助計畫案數則較少；而非國民黨籍立委比例較高的縣市獲得較多的補助 計畫案數，但是獲得較少的補助金額
2. 縣市立法委員的平均資深程度越低的縣市獲得越多的補助金額，而縣市立 法委員的平均資深程度越高的縣市則獲得較多的補助計畫案數
3. 縣市所屬的立法委員在內政 委員會的席次比例越高對於獲取「創造城鄉新風貌計畫」的補助並沒有幫 助，不管是補助金額或是補助計畫案數的分配均如此
4. 在自有財源 的比例方面，補助利益的分配大致上依循著自有財源越低的縣市獲得較多 的補助。除了八十八年度的總補助金額分配與八十九年總補助案數的分配 之外，其它均達到統計上的顯著水準。
6.  研究發現與討論
   從實證分析的結果發現，政策利益的分配既是最小獲勝聯盟又 是通通有獎的型態。
1. 最小獲勝聯盟－通通有獎
1. 將政策利益定義為現金價值的補助金額
   發現國民黨 籍立法委員比例越高的縣市或是立法委員越資淺的縣市獲得越多的政策利 益
2. 將政策利益定義為補助計畫案數
   發 現國民黨籍立法委員比例越低的縣市或是立法委員越資深的縣市獲得越多 的政策利益
3. 當我 們合併觀察上述兩個最小獲勝聯盟時發現，這兩個最小獲勝聯盟的成員並 沒有交集（概念上）。也就是說大家各取所需
   但是行 政機關所分配的多數實質利益（現金價值的補助金額）絕大部分還是由國 民黨籍立委或是資淺的立委所掌握，只是分配較多的補助計畫案給非國民 黨籍或是資深的立法委員，使其可以向選區的選民交代。獲得多數的計畫 案數並不代表獲得多數的實質經濟利益，因此「創造城鄉新風貌計畫」補 助利益的分配型態實質上仍屬於「最小獲勝聯盟」
2. 原因
1. 國民黨－非國民黨
   八十八與八十九年度期間，國民黨雖然為中央政府的執政黨與立法 院的多數黨，但是國民黨在立法院的影響力與過去比較起來已經大不相 同。第二屆立法院期間，國民黨籍的立法委員還能佔百分之五十五，可是 到第三屆立法院時已滑落到百分之四十九，第四屆雖然又回升至百分之五 十三左右，但是掌控能力已大不如前。
   在這種情況之下，國民黨為了挽回或是維持在立法院的多數，執政的國民黨極有可能利用行政機關所分配的 補助利益，企圖以實質的經濟利益（補助金額）幫助國民黨籍立委比例較 高的選區（縣市）
   即使基於政黨競爭的立場，國民黨沒有理由分配超 額的實質經濟補助利益給非國民黨籍立委較多的選區，但是卻可以利用畫 餅充飢的方式將較多的補助計畫案分配給非國民黨籍立委比例較高的縣 市。雖然獲得較多的補助計畫案數並不代表獲得較多的實質經濟利益，但 是至少可以讓在野黨立委些許心理上的平衡，使他們不會對行政機關的業 務太過刁難
2. 資淺立委－資深立委
   議 員之所以能夠順利連任成為資深議員主要原因之一是他們在自己的選區已 經有了相當程度的票源基礎，因此他們在議事機構中並不需要刻意而且汲 汲營營地為其選區爭取行政機關的補助款。相對來看，資淺的議員或甚至 於初任的議員，為了能夠建立選區的基本票源，大都會在任期內竭盡全力 地向行政機關爭取與他們選區利益相關的補助預算以增加他們在選區的聲 望
3. ＂縣市立委在內政委員會的席次比例＂對於政策利益分配的影響並不顯著
   主要的理由可能在於國內立法機關委員會的專業 制度尚不健全，民意代表經常遊走於各個委員會之間。在這種情況之下，這些民意代表對於行政機關的牽制力量當然也就相對減弱。對於行政機關 而言，即使想以補助款嘉惠某些縣市，可能也不知道該把超額的補助款分 配給那一位常設委員會委員的選區。

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討論1999-2000間，五十億經費在各縣市的分配狀態

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我覺得還需要更多的論述來說明為何一邊是大金額，一邊是多案件，這兩種背後的心態與理論
以及在其他年度的分配能否發現同樣的狀態