〈台灣半總總制下的黨政關係：以民進黨執政時期為焦點〉陳宏銘

1. 前言
   如 果說，法國的黨政關係經驗，使研究者觀察到「總統化政黨」的現象，那 麼在那些包括台灣在內，傾向總統優勢的政府，總統多數時候兼任黨魁的 國家，是不是也有很高的機會出現「總統化政黨」？本文無法深論這項問 題，將於第六節結語中就台灣案例做初步討論。
2. 文獻和理論的檢視
1. 根據 Clift 的觀察，許多研究者都認為，法國第五共和有「總統黨」 （presidential parties）的出現和相關特質，乃源於半總統制結構影響。在政 策形成和決定、以及人事選擇和選戰方面，政黨是從屬於總統的。政黨被 視為總統的工具，其主要功能在於作為邁向總統職位的平台，成為總統的 組織化資源。總統黨形式上的領導人係由總統本人所挑選，表面上則透過 正式的程序所產生。形式上的政黨領導人的權威和正當性，相當程度取決 於總統個人
2. Samuels (2002) 以及 Samuels and Shugart (2009) 也提出「總統 化政黨」現象。他們認為在總統制下（包括法國半總統制），提名具有勝 算的候選人參與總統選舉，是政黨生死存亡的重頭戲，所以會集中資源在 政府的選舉。因為一旦當選，總統自然成為政黨的實質領導人，即使在形 式上並不是。總統闡述政黨立場，做出政策計畫，所以總統才是維續政黨 形象的主力。實權總統制度使得主要政黨必須提出總統候選人，其導致的 效應包括：政治的個人化（political personalization）、意識型態因素的降低、 以及選戰中政黨組織邊緣化的現象
3. 台灣半總統制下黨政關係的結構背景
1. 台灣半總統制的特質
   我國總統是具有實權的總統，但並非憲法之下最高行政院長，因此總統主要是以政治實力進行優勢領導，而不是以體制上是最高行政首長來直接進行制度性的領導
2. 分立與少數的政府
1. 政黨與政府之間的關係-比較憲政體制下的定位
   
3. 政黨菁英山頭化：呼應半總統制的憲政結構
   半總統制的憲政結構特性，使得執政黨的黨政關係中除了副總統以 外，存在四個核心的單位：總統、行政院、黨中央、立法院黨團。 在民進黨執政時期，除了該黨內部的派系外，這四個政治單位可以孕育出 山頭化的黨政菁英
1. 行政院院長的角色突顯出半總統制雙首長的特質，而憲法雖明 訂其所領導的行政院為國家最高行政機關，但實務上行政院院長的權力大 小和自主性與其能獲得總統多大的授權以及信任有關，而行政院院長個人 的態度，也是影響的重要變數
2. 關於立法院黨團幹部。傳統上，執政之前民進黨的立院黨團與 黨中央是處於平行的地位，立院黨團具有高度的自主性。但執政之後，雖 然在決策地位上尚能支配中央黨部，但相對於強勢的總統和行政部門，其 地位是被政府（總統和行政部門）所支配
4. 黨政關係的核心：實權總統與所屬政黨的關係
1. 民主半總統制國家一般經驗(22個自由且半總統制的國家)
1. 曾出現總統兼任黨魁 的國家，包括克羅埃西亞、蒙古、納米比亞、秘魯、烏克蘭、塞內加爾共六個國家
2. 十 六個國家未曾出現總統擔任黨魁的情況，包括法國、芬蘭、波蘭、葡萄牙、 奧地利、南韓、保加利亞、維德角、冰島、愛爾蘭、立陶宛、斯洛伐克、 斯洛維尼亞、羅馬尼亞、聖多美普林西比、馬利。由此來看，大部分半總 統制國家總統未兼任黨主席
3. 有若干國家總統是無黨派的，包括有： 冰島、斯洛維尼亞、羅馬尼亞、馬利等四個為主
4. 本文提出一項憲政體制角度的解釋：愈屬於總統優勢的半總 統制，總統愈有可能兼任黨魁；總統兼任黨魁，也強化總統優勢的半總統 制政府運作。
2. 台灣的經驗：從國民黨到民進黨
1. 第一階段：全民政府－總統未兼黨主席(2000.5.20-2002.7.20)
1. 民進黨執政時期總統兼任黨主席與否各階段情形
   
2. 第二階段：黨政政府－總統身兼黨主席(2002.7.21-2004.12.31)
   陳總統透過不斷任命新的行政院院長， 一直掌握控制著政府的部分，但立法院黨部分則未必。所以，由總統兼黨 主席，可以較有效掌控黨和黨團。所以，對黨團的掌握相當關鍵，其中，被喻為「永遠的總召」柯建銘，從二○○二年二月第五屆立法院開始，除 第六屆第一、二會期外，一直都是最能貫徹陳總統意向的黨鞭
3. 第三階段：選舉失利－總統未兼黨主席(2004.12.14-2006.6)
4. 第四階段：仍是共主－總統再兼黨主席(2007.10.15-2008.1.13)
5. 第五階段：選舉失利－總統再辭黨主席(2008.1.13-2008.5.20)
5. 政黨協調機制
   與法國相較，我國總統和行政院院長之間缺乏制度上的連結，總統無 法出席和主持行政院會議，雙首長在政府政策的制定過程中並無任何憲法 上的聯繫機制。由於憲法的設計，我國總統不可能兼任行政院院長，直接 領導行政院，因此行政院院長這位代理人必然存在。但憲法並無法規範到 總統與政黨的關係，而當總統未兼任黨主席，試圖與所屬政黨保持一些距 離，於是無法避免總統在政黨方面尋求代理人。如果總統不兼任黨主席， 總統即同時必須仰賴兩位代理人分別處理政務和黨務，但民選的總統何以 讓自己居於此種不便的處境，而不思有所突破？由於缺乏制度上的政策協 調機制，因此總統與政黨都需要費力建立體制外各種決策諮詢機制和黨政 聯繫平台
1. 九人小組會議
   
2. 總統府、行政院、黨中央、黨團之間的協調機制
   
3. 黨政同步後(總統兼黨主席)時期黨政關係核心架構
   
   
   
6. 代結論:總統化政黨的跡象
   在我國憲法的設計下，行政院是最高行政機關，但我國政黨輪替後之 黨政關係，乃建立在一種「憲政現實上」屬於總統優勢的半總統制以及「分 立與少數的政府」架構之上。在屬於總統優勢的半總統制類型下，總統在 任期之初都以全民總統自居或維黨政分際為由，未兼任黨主席，於是形成 總統必須同時在政黨與政府建立雙重代理人的現象，更需要費力建立體制 外各種決策諮詢機制和黨政聯繫平台，再加上總統若無法有效掌控政黨， 會發生總統意志與黨意可能的落差等等現象。這些併發現象，無法從半總 統制的特性單獨解釋，但可以從中獲得部分解答。因此，半總統制下總統 是否兼任黨主席，成為觀察黨政關係之重要課題，但總統兼任黨主席與 否，儘管並不影響總統作為實際的政黨領袖，但黨政關係仍有所不同，由 總統兼黨主席，總統是黨在名義上和實質上的領袖，可以名正而言順的領 導黨，並較有效掌控黨和立法院黨團

覺得這篇文章想要討論什麼?

我覺得與法國做一個深度的比較分析，會比分析22個國家來得好

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?

另外，我懷疑半總統制對黨政關係的影響
如果把美國的黨政關係一起來看，做一個憲政體系對黨政關係的影響
因為總統與半總統的相似度比半總統與議會制的相似度來得高

〈民進黨立法院黨團組織問題之研究〉鄭明德

1. 前言
1. 「黨團」 （congressional party; parliamentary party group）
   在代議機關中，由同一政黨成員所組織而成的團體
2. 現今，個別黨團主體均是其政黨的權力重心，也是法案與政策的主導 者，重要性已不容忽視。
   本文以民進黨立法院黨團為研究個案， 嘗試透過文獻探討與訪談方法，並配合西方理論據以分析該黨團的組織問 題，以作為黨團深度研究的起點。在研究重點上，主要包括黨團組織的形 成、定位、結構及其變遷，而時間則涵蓋反對黨與執政黨時期
2. 黨團的組織形成與定位問題
1. 司法院大法官做出釋字第二六一號解釋，表示第一屆中央民 意代表職權之行使，至一九九一年十二月三十一日止。至此，立法院全面 改選的時代終於來臨
2. 一九九二年一月，立法院組織法透 過修正後首次承認了黨團的法律地位，增訂第二十七條之一：「立法院對 有立法委員五席以上之政黨，應公平分別設置立法院黨團辦公室，其設置 辦法，由立法院定之」。
   在該年的年底立委選舉中，民進黨的政黨得票率 為 36.09%，獲得 50 席，佔總席次（161 席）中的 31.06%，成為立法院中最為重要的政黨之一。為因應暴增的 成員人數，民進黨黨團於一九九三年一月十七日，修正了舊有黨團組織規 程，通過了迄今仍大體適用的「民主進步黨立法院黨團組織規程」，而該 黨團的法制化工作也有了具體的成果
3. 新黨團剛組成時，除仍強調組成「影 子內閣」，朝執政之路邁進外（張寒青，1993）；其發展趨勢為：黨團成 員認為民進黨應發展為「內造政黨」的模式（因為黨中常委過半數：6 人已 進入黨團），進而改變原有革命、體制外政黨的體質。其次，由於立法院 黨團的重要性日益增加，黨團與中央黨部的決策分際也有釐清的必要
3. 相關法制與理論的探討
1. Duverger 在論及政黨起源時
1. 「政黨的選舉與 國會起源」（the electoral and parliamentary origin of parties）
   和國會權力擴大與公民權普及有密切關連。當國會的獨立性及功能日益增加時，議員就愈需要與志同道合者結合起來一致行動（國會起源 的政黨）；而當公民的投票權愈來愈普及時，國會議員則進一步希望透過 選舉委員會的方式，將選民組織起來，從而使他們認識候選人並引導他們 進行投票（選舉起源的政黨）
   -「內造政黨」（internally-created party; internally generated party）
2. 「政黨的國 會外部起源」（extra-parliamentary origins of parties）
   政黨發展的第二階段，它指的是政黨必須在未有當選議員 的選區中繼續努力，而往往會導致在該黨內部產生一個有別於國會黨團的 黨領導機構，形成由外部勢力（例如工會、農民組織、思潮團體、知識份 子團體、退伍軍人協會、秘密會社、地下非法組織、工業或商業團體等） 所孕育而成的政黨（國會外部起源的政黨）
   -「外造政黨」（externally-created party；externally generated party）
2. 不同政黨屬性下國會黨團與中央黨部的地位和關係
   
3. 如何準確地定位國會黨團與中央黨部的地位和關係？筆者 認為，可從以下幾個方向著手：
1. 政黨發展路線
   選舉是民 進黨在一九八○年代末期與一九九○年代中最重要的政治參與管道，而且 議會、體制內路線成為其邁向執政的唯一道路，公職人員的角色與地位 也日益重要。 由前述理論觀察，當一個政黨視爭 奪國會席次為本身的主要活動、存在理由和最高目標時，這個政黨的屬性 應該就是選舉與國會起源∕內造的政黨
2. 立法委員在中常會的地位
   一九九三年到一九九八年，為民進黨新黨 團成立後到執政前期，在四屆中常會中，可以發現立委佔了很大的人數比例。換言之，民進黨立法院黨團在整個 政黨的決策位階上，已扮演相當重要的角色 
3. 黨團組織規程的形成
   若黨團對其本身組織享有完全的形成自由，則在法律定位上較有其自主 性
   就民進黨立法院黨團而言，該黨團的確具有自主性。因為其組織規程係由黨團成員自行制定與修改；基本上，中央黨部對此不會進行干涉
4. 黨團最高意思的形成和行使
   若中央黨部不會公然指揮其黨團在國會中之 作為，而黨團能享有最高意思的形成和行使，則該黨團在法律定位上也較 有其自主性。 
4. 組織結構－反對黨時期
   「組織結構」，係指組織內部正式規定、比較穩定的相互關係形式。其中所謂相互關係，更準確的說，就是針對組織內成 員，在任務上進行工作的分配、分組與協調
1. 民進黨黨團的組織結構(1993.1月之後)
1. 總召集人
   對外代表黨團
2. 副總召集人
   襄助總召集人之角色
3. 幹事長
   黨團發言人，執行黨團會議及黨團幹 部會議之決議
4. 副幹事長
   則承幹事長之命，襄助處理黨團行政、政 黨協商、黨政協條與國會外交等事務
5. 委員會召集人
   協調處理各該委 員會之議事相關事項，以各委員會之召集委員兼任為原則
6. 政策小組召 集人
   由小組成員選出，平時應掌握委員會議事之進行與法案進度，並得 召開政策小組會議，且邀集相關部會首長召開「黨政協調會報」，彙整政 策建議
2. 民進黨黨團與中央黨部的關係
   
3. 依據筆者訪談相關人士後，得知派系共治的分配與計算方式如下：
1. 先確定各派系立委人數。 
2. 計算方式：（派系人數∕黨團成員總數）*（6 個會期共 18 個三長）。 
3. 各派系依據上述方式計算後求得分配到的名額。 
4. 若分配名額在 3 席，則在 18 個三長中職務各取得 1 席（不得重複）； 若分配名額達不到 3 席，則依據分配到的席次取得黨團幹部席次。 
5. 若分配席次超過 3 席，或分配席次未達 1 席，均以協調方式解決。 
6. 分配到的黨團幹部席次，究竟應擔任哪一會期哪一種職務？也以協 調方式解決。不過，最高的分配原則是黨團三長必須由不同派系立 委擔任
5. 黨團的組織結構變遷與定位－執政後
1. 民進黨黨團的組織結後－執政後
2. 黨團與政府的關係
   若比較內閣制和非內閣制（例如總統制和半總統制）國家中的國會黨 團地位與重要性，前者相對較高（較重要），而後者相對較低（較不重要）。
3. Heidar 與 Koole 曾進一 步將黨團與政府的關係也併入討論，將黨團的組織屬性區分為：
1. 支配 政黨（dominant over party）且支配政府（dominant over government）的具 自主性「統治型」（ruling）黨團
2. 支配政黨（dominant over party）但 被政府支配（dominant by government）的「政府工具型」（instrument of government）黨團
3. 被政黨支配（dominant by extra-parliamentary party organization）但支配政府（dominant over government）的「政黨工具型」 （instrument of party）黨團
4. 被政黨支配（dominant by extra-parliamentary party organization）且被政府支配（dominant by government）的無自主性「投票機器」（voting machine）
4.  陳水扁總 統執政後，在重要決策上，黨中央和立法院黨團都沒有參與的空間，諸如 政府重要人事佈局、兩岸統合論的發表，派系高層都是未被告知或最後才 被告知，戒急用忍的調整、政府組織改造的決策，民進 黨立委也都是和國民黨立委同步知道此項訊息。此時， 黨內已有組織改造的呼籲。
   年底十二月二十五日，民進黨黨務改造小組曾 正式召開第一次會議。二○○三年三月，主席謝長廷倡議「黨政同步」與 「總統兼任黨主席」的黨務改造方案，立即得到立法院黨團成員的呼應。
   謝長廷這項提案，主要認為依照一般民主國家政黨的慣例，一旦執政， 總統或首相便應成為執政黨的領導人；因此在黨務改造方案中，提案要求 黨主席的產生方式應採雙軌制：執政時偏重「內造化」的精神，由總統兼 任；非執政時期按「民主化」之原則，依舊由全體黨員直接選舉產生
5. 新潮流派系立委林濁水看到一個可能 的情況即將發生，意即由總統兼任黨魁並擁有黨政實際領導權的同時，又 要求國會黨團必須接受政黨決定的拘束，則將侵害憲法所強調的行政、立 法權力的分立
   二○○三年一月十一日、十二日，民進黨召開「執政興革座談會」， 針對二年多來的執政得失進行檢討。在該會議的進行過程中，立委砲聲隆 隆，輪番指責行政院未能有效施政，也沒有讓立委參與決策，徒讓立委成 為表決、護航的工具
   相對於強勢的總統和行政部門，民進黨黨團地位已 逐漸下滑；在重大決策過程中，黨團也被進一步邊緣化
6. 結語
1. 本文以民進黨立法院黨團的 組織問題為中心，分別探究其形成、定位和結構變遷，發現：
1. 黨團的 組織形成和台灣的選舉開放、立法院全面改選有關。黨團就是民進黨選票 和席次實力的延續，並進而在立法院組織化的結果。
2. 黨團的組織定位： 執政前，根據政黨發展路線、立法委員在中常會的地位、黨團組織規程的 形成與黨團最高意思的形成和行使等層面觀察，在決策位階上，黨團高於 中央黨部。執政後，雖然在決策地位上尚能支配中央黨部；但相對於強勢 的總統和行政部門，其地位則是被政府（包括總統和行政部門）所支配
3. 黨團的組織結構：最早期時，黨團的成員人數較少，組織結構較為簡 單。但後來則仿效德國的國會黨團，組織結構也逐漸走向規模化和複雜 化。其次，派系共治曾是組織結構的特徵。執政後，為進一步因應成為國 會最大黨的發展情勢，黨團主要幹部則朝資深倫理制方向發展。 

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討論民進黨黨團組織的發展

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後面提到的黨團淪為政府的工具時，該文應該要提出可修訂的制度方向之類，但我偏向這是領導者的問題，似乎很難用制度去制衡
而且當時DPP雖然掌權，但是卻是少數政黨，黨團也就沒有跟總統討價還價的能力了

〈民進黨新潮流派系的臺灣前途論述〉鄭明德

1. 前言
   透過國際環境變遷、國內政黨政治、黨內派系互動及理論的角度，分析影響該派系台灣前途論述形成及其轉型的因素
2. 黨外時期的「自決」論述
   當時新系代表人物的論述重點為「自決」或「地區自決」。
   最早，關於「自決」論述的出現，始於1982年〈黨外人士共同主張〉第一條：「台灣的前途，應由台灣的一千八百萬人民共同決定。」隔年９月初，黨外編輯作家聯誼會成立時，在討論其組織章程時，明訂基本共識之一是：「台灣之前途應由台灣全體住民共同決定」
1. 國際因素
   1978年12月，美國總統Jimmy Carter宣布自1979年終止〈中美共同防禦條約〉，1978年底的增額中央民代選舉也因而停辦
3. 創黨後的「主權獨立」及「新國家」論述
   1988年4月，在民進黨第二屆全國黨代表大會第一次臨時會中，姚嘉文致詞：〈將台灣還給台灣人民〉是其代表性的「主權獨立」論述。林濁水是另一位重要的論述者，他是〈人民有主張台灣獨立的自由聲明〉的主要起草人。
1. 政黨因素
   國民黨政府的打壓，使得民進黨內激進論述的抬頭
2. 黨內因素
   〈四一七決議文〉是由親新系的謝長廷與新美麗島派系的陳水扁進行協商，暫時不將「人民有主張台灣獨立的自由」列入黨綱，但將前述所提的四個如果列入決議文。
   原新系〈壹零零七決議文〉提案，也融合謝長廷與陳水扁的觀點，將「台灣」與「主權」修改為「我國」與「事實主權」後列入決議文
4. 從獨立建國到維持現狀：〈台獨黨綱〉與〈台灣前途決議文〉
1. 1991年9月，林濁水提出黨綱修正提案，主張於基本綱領中增列「建立主權獨立自主的台灣共和國」條款。10月，民進黨第五屆第一次全國黨員代表大會修正通過前述提案。此「建立主權獨立自主的台灣共和國」基本綱領全文，通常被外界視為所謂的〈台獨黨綱〉。
   民進黨成為正式推動獨立建國的政黨
1. 國際因素
   蘇聯解體、東歐共產國家獨立風起雲湧
2. 政黨因素
   對抗國民黨制定〈國家統一綱領〉
3. 黨內因素
   民進黨內部處理台獨論述的兩難，台獨基本教義派與台獨務實派的拉扯，前者重視台獨目標，後者重視民主程序
2. 1999年五月，第八屆第二次全國黨代表大會所通過的〈台灣前途決議文〉，與〈台獨黨綱〉相比，更為務實，且強調公投程序
1. 國際因素
   William Clinton在訪問中國期間提出的新三不
2. 選舉因素
   1996年的總統選舉落敗與1998年台北市長連任失敗
3. 〈台獨黨綱〉與〈台灣前途決議文〉之差異
   
   
5. 執政後的被動、批判回應與「穩健台獨」論
   新系的被動、批判回應，主要都直接針對陳水扁總統，對此，林濁水認為，陳水扁的論述主要在於維持短期的選票的極大化與執政權力，所以才有這種：從去台獨化路線到激進台獨路線的跳躍性演出
1. 穩健台獨－林濁水
   他認為「就國內法而言，人民自己透過民主方式組織政府，實踐自我統治，就符合了國內法的法理台獨，這一點，在國會全面改選、總統直選後就大體完成。至於國際法的法理台獨方面，則在於國際各國主觀的承認意願，而不在客觀上台灣是否完成制憲、公投、國號正名的手續」
2. 2007年9月，民進黨第十二屆第二次全國黨員代表大會通過〈正常國家決議文〉，主張「積極正名、制憲、加入聯合國．．．與建立台灣主體性等作為，以實現台灣為正常國家」
6. 對新系台灣前途論述的理論分析與解釋
1. 吳玉山以1995年9月至1998年5月的民意調查結果：「統獨立場居中的民眾恆佔最大的比例。」因此若站在爭取最多選票的立場，各政黨便有向中間立場趨近的結構性壓力
7. 結語

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討論民進黨台灣前途路線的發展

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對民進黨論述沿革清楚介紹的文章，從國際因素到國內因素都有說到