〈半總統制：全球發展與研究議程〉吳玉山

1. 前言
   在半總統制 當中，由於有兩軌的關係，我們無法清楚地看出究竟是誰掌握最高的行政 權，而行政權又是向誰負責。造成這個現象的原因是半總統制有責任內閣 的設計，所以可以走總理領導內閣對國會負責的軌道；但是在同樣的憲政 體系當中又有總統直選的安排，這就使得總統具有統治的合法性，容易居 於總理和內閣的上位，因此又可以走總統制的軌道。這樣兩軌的設計是半 總統制的制度核心，影響所有其他的規定。
   即使在憲法中把最高行政權歸 屬於由總理所領導的內閣，又明訂總理與內閣要對國會負責，一個全民直 選、為民所付託的總統還是可能成為國家實際的最高統治者，將總理視為 僚屬，並掌控政府的運作，從而造成憲政運作的慣例和憲政規範間的落差， 這就是「憲政兩軌制」所造成的影響
2. 半總統制擴展的個體基礎
   認為本身能夠掌握住總統 職位的政治力量會期待半總統制中的「總統制軌」居於優勢，並在此一假 設下支持進入半總統制；而認為力足以掌握國會多數的政治力量會期待半 總統制中的「內閣制軌」居於優勢，而在此種期待下也支持進入半總統制。 此時進入半總統制的政治行為者如同政治賭徒，各押一種結局，而半總統 制便是看似公平的賭局。
   總而言之，半總統制運作模式與權力分配的不確 定性增加了此種制度的吸引力，以及選取的機率
   半總統制在新興民主國家中盛行的一個 重要原因，便是此種制度常是不同政治勢力制度偏好的折衷點。在許多此 類國家中，當民主化已經成功，要選擇憲政體制的時候，通常並沒有一個 具有絕對優勢的政治力量，而是有不同的政治力量相互角逐。這些力量在總統或國會的選舉中各具比較優勢，也因而各有其制度偏好。這些力量經 過彼此競爭和妥協所產生的憲政抉擇，就非常容易落在半總統制的範圍之內
3. 半總統制的三個群組
1. 成熟民主國家（established democracies）
   這些國家在進入半總統制之前，已經有了相當的議會政治經驗，也 就是有了牢固的內閣制軌。在此種情況之下再創設一個全民直選的實權總 統，也就是加入總統制軌，經常是反映了制憲或修憲時的情境需求，包括 應付急迫危機變故（芬蘭、奧地利、法國第五共和、葡萄牙），或宣示新 興國家主權（愛爾蘭、冰島）等，而不是要撼動責任內閣的核心憲政原則。 此時兩軌搭配的結果，所產生的基本上還是一個責任內閣制，總統只有在 特殊的情況下或在特定的政策領域中才會被期待施展權力，其目的是解決 「國會失靈」的問題。
2. 後列寧主義國家（post-Leninist countries）
   這些國家在民主化之前，都 屬於列寧主義的黨國體系，在其憲政結構上，一般都由專政黨的最高領袖 （總書記、第一書記、黨主席等）身兼國家領袖（國家主席、總統等）作 為黨國的第一領導人，同時又有總理直接指揮政府，受命於黨的最高領 袖，作為黨國的第二領導人，於是形成一種雙元的權力體系。在憲政形式上，總理所領導的政府（通常稱為部長會議）必須對 國會（最高蘇維埃、全國人民代表大會）負責。但是在專政黨的權威高於 一切的情況之下，黨國體制中的責任內閣制實際上是不存在的，政府其實是僅對黨負責。這樣子的一種「總書記─總理」雙元權力結構，在面臨民 主化的衝擊之下，很容易就發展成總統和國會都由人民直接選舉產生，而 總理所領導的政府則依循前例對國會負責的狀況。於是總統制軌和內閣制 軌同時到位，半總統制於焉成立
3. 後殖民國家（post-Colonial countries）
   在這些國家當中，進入半總統制的模式主 要是示範效應，也就是效法殖民地母國的憲政體制
1. 非洲的法屬殖民地
   當非洲的法屬殖民地 在一九六○年大批獨立的時候，幾乎都沒有成為民主國家，而是在某種威 權專制的統治之下。當第三波民主化浪潮在一九八○年代末、一九九○年 代初席捲全球的時候，前法屬非洲國家很自然地便抄襲了法國第五共和的 半總統制，做為它們的憲政體制。由於這些國家和法國的貼近，許多它們 的憲法就是由法國的公法學者所草擬，因而帶著強烈的法國第五共和色 彩。除了責任內閣的負責機制之外，更有直選的實權總統，而成為兩軌並 存的現象
2. 葡屬殖民地
   由於在獨立之初葡萄牙本身尚非民主國家， 而這些新興國家推動獨立的主要力量又多為左派的游擊隊，因此獨立後各 國大多建立了左派的獨裁政權。由於葡萄牙本身在一九七六年採用了半總 統制的憲政體制，而許多前葡屬的非洲國家在一九九○年代也步入民主之 林，於是它們便像前法屬國家一樣，向葡萄牙汲取憲政經驗，而建立了半 總統制的新興民主國家
4. 產生歷史
   在一九八○年代之時，西歐有六個半總統制的國家，除此之外，世界上僅有的半總統制國家是秘魯與斯里 蘭卡。但是到了一九九○年代民主化浪潮出現了之後，共有 15 個後列寧國 家和 19 個後殖民國家採行半總統制，使得全球半總統制國家的總數增加到 40 個，再加上二○○二年獨立的東帝汶，現在有 41 個符合基本民主條件的 半總統制國家，其中有 85% 是在後列寧與後殖民群組
4. 半總統制的運作次類型
1. 用是總統還是國會多數決定總理與內閣人事、以 及總統和國會多數是不是同屬一個政黨這兩個變項，架構出四種半總統制運作模式
1. 准內閣制（quasi-parliamentarism, QP）
   依內閣 制的原則來運作的半總統制。也就是雖然總統是由人民直接選舉產生，並 且可能被憲法賦與實際的權力，但是總統在任命總理和組成內閣上，都是 尊重國會多數，而並不想要以本身所屬意的人選來領導政府。這樣的總統 基本上便如同內閣制下的虛位元首。由於總統虛位，因此不論是府會一致、 或是府會不一致，總統都不干預政事。在准內閣制中國會制的軌道是實的， 而總統制的軌道是虛的。
2. 換軌共治（alternation/cohabitation, ALT）
   換軌共治是因法國在一九八六年以後出現的三次 共治而著名，甚至被錯誤地認為是半總統制的常態。在這種半總統制的次 類型之下，府會是否一致會帶來很大的不同。當府會一致時，總統作為國 會多數黨的領袖，對於決定總理和內閣的人事有最大的權力，並成為政府 的實際最高領導人。總統可以隨時撤換總理、變更政策；而總理既然由總 統所任命，又是被總統所領導的國會多數黨所支持，因此是直接對總統負 責。然而一旦產生府會不一致的情況，則國家的治理方式開始換軌，總統 會任命掌握國會多數的反對黨黨魁為總理並組織內閣，而政府的行政權也 就移轉到反對黨的手中。
3. 分權妥協（compromise, COM）
   指總統在府會一致時主導政事，而在府會不一致時和掌握 國會多數的反對黨妥協，達成分割權力的協議。例如特定部會的閣員由總 統決定，以確保總統在這些領域仍然享有主控權，至於其他部會則由反對 黨掌控。這樣的分權模式可以是規定在憲法當中（例如波蘭在一九九二年 制訂的「小憲法」），或是由總統和國會的反對黨視情況商議決定，以組 成某種形式的聯合內閣。不論是憲法分權或是協議分權，總統制和內閣制 的軌道都是實在的，但是對於政府卻都只有部分的控制能力，所以是一種 分享統治權的妥協模式
4. 總統優越（presidential supremacy, PS）
   是一種總統意志凌駕 一切的半總統制，在實質的運作上很接近總統制。此時雖然政府在形式上仍然必須對國會負責，但是總理的任命以及內閣的組成都是由總統決 定，國會基本上無法干預。總理所扮演的只是總統幕僚長的角色，其人選 由總統決定、而且對總統負責。總統優越是不分府會一致或是府會不一致 的。
   當總統和國會多數同屬一黨的時候，總統是執政黨的領袖（不論是否 有黨魁的名義），並以此號令執政黨的國會議員，因此總理不論如何任命、 如何負責，其對象都是總統。
   在府會不一致的時候，由於總統黨不是國會 的多數黨，因此政府會面臨一種兩難的情況，會同時受到總統和國會的壓 力。但是在總統優越的模式中，由於一些結構和偶發的因素，國會在實質 上不能夠約束總統，而只有接受總統所指定的總理和內閣，也無法用不信 任投票使其去職。
   總統優越和准內閣制恰好相反，不論在府會一致或府會 不一致的情況下，總統都放手主導政事，而且還有效地阻擋了政府對國會 負責。
5. 半總統的運作次類型與國家政治傳統
   如果我們將准內閣制、換軌共治、分權妥協和總統優越 分別給予 1～4 分，用以反映總統在決定內閣組成上的權力，則西歐六國 的平均只有 1.5，顯現明顯的准內閣制的傾向；東歐平均為 1.71，已經比 西歐為高，而前蘇聯更上升到 3.17，所以整個後列寧群組的平均為 2.47； 至於後殖民的平均更高達 3.4，甚至大於前蘇聯，足見總統主導行政的強 勢。
   因此我們可以確認，在三個群組當中，總統的權威是後殖民高於後列 寧，而後列寧又高於西歐。在後列寧當中，前蘇聯是高於東歐的。
   此一狀 況，驗證了前面所做的觀察，即半總統制「不確定兩軌制」的特色使得它 在具有不同政治傳統的群組中出現的時候，偏向了不同的運作次類型。
   議 會內閣制傳統最強的西歐演化出以准內閣制為主的次類型。最為缺乏議會 民主傳統的後殖民國家多產生總統優越的運作模式。後列寧則介於其中， 其東歐部分和西歐較為接近，而前蘇聯則有相當強的總統優越傾向
5. 半總統制的研究：概念分類、國別研究與比較制度
1. 概念分類
   在這兩個向度上（概念與分類），始有 Maurice Duverger，繼有 Matthew Shugart & John Carey，後有 Robert Elgie，建立了 一個牢固的知識傳統。Duverger (1980) 將半總統制的概念帶入學術界，提 出了著名的三項式定義（直選與實權總統、加上責任內閣政治），以及幾 種典型運作模式，並指出了這些運作模式和憲法規定之間的差距。7 Shugart & Carey (1992) 針對半總統制國家的差異發展出總理總統制（premier presidentialism）和總統國會制（president parliamentarism）兩種次類型。Shugart 在二○○五年為文記述 Duverger 發展半總統制概念的貢 獻時，重新確認了半總統制包括總理總統制和總統國會制兩個次類型 （Shugart, 2005）。
   至於 Elgie 則是修正了 Duverger 的三項式定義，捨去 總統具有相當大的權力一項，使得半總統制更容易運作化（Elgie, 1998, 1999b, 2003, 2004）。他又將 Shugart & Carey 的「總理總統制 vs. 總統國會 制」二分法加以發展，極力指出總統國會制在政治穩定和民主鞏固上的缺失（如 Elgie & Schleiter, 2011）
   其他關於半總統制概念與分類的研究也所 在多有，但是其學術的影響力不如 Duverger—Shugart & Carey—Elgie 這一 線的論述
2. 國別研究
   在這一方面的 著作中最著者便是由 Elgie 所編著的 Semi-Presidentialism in Europe 一書 （Elgie, 1999a）。由於理解到半總統制已經逐漸延伸到後列寧和後殖民國 家的事實，Elgie 和 Sophia Moestrup 相繼合編了兩本討論半總統制國家政 治的專書，所採用的形式基本上仍舊是統一的概念加上百科全書式的案例 分析，只是所研究的對象一為後列寧主義的歐洲半總統制國家（Elgie and Moestrup, 2008；Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe），一為 歐洲之外的半總統制國家（Elgie and Moestrup, 2007；Semi-Presidentialism outside Europe）。這樣的作法配合上一九九九年對於歐洲成熟民主的半總 統制國家的討論，已經把全球半總統制的政治體制做了一個全面性的檢 視。
   在國別和區域方向最新的嘗試是 Elgie, Moestrup 與 Yu-Shan Wu 所合編的 Semi-Presidentialism and Democracy (2011a) 一書， 這是以全球作為範疇的半總統制研究，一方面保留了統一的概念架構、分 類標準與國別討論，並加上了西歐、後共、非洲與亞洲的區域分析，另一 方面對於不同半總統制次類型的形成、運作與影響也提出觀點，試圖建立 一般性的通則。這樣的取向，已經和比較制度研究完全聯繫在一起了。
3. 比較制度是第三類的半總統制文獻。我們可以把這一個範圍內的研究 以制度流域加以劃分。
1. 上游的制度抉擇 （institutional choice）
   制度抉擇是解釋採取不同政治體制的原因，也就是在各種不同前提要件和政治制度之間建立因果關係
   在上游（制度抉擇）方面，被認為影響半總統制選擇的因素有許多， 包括歷史的遺緒（Klause von Beyme, 2001）、地緣因素與示範效應（Kopstein and Reilly, 2000；吳玉山，2000：54-55）、經濟改革的影響（Bunce, 1997）、 國際環境的壓力（Crawford and Lijphart, 1995；1997）、國內政治力量的 妥協（Horowtiz, 2002）、菁英的內部整合情況與議價能力（Geddes, 1995； Easter, 1997；Elster, et al., 1998；Frye, 1997）等
2. 中游的制度運作（institutional operation）
   制度 運作是描述、區別和分析各種政治體制，重點在法律的規定和實際的運作 模式
   具體而言，研究的重點有總統、總理與 國會間的三角關係與權力均衡（Shugart and Carey, 1992；Shugart, 1996； Wu, 2003）、總統與總理之間的競爭關係（Baylis, 1996）、在府會不一致 情況下的雙方互動模式（Wu, 2000）、總理任命模式的比較（吳玉山， 2002b；Wu, 2005；Lin, 2006）、法國式與俄國式半總統制的差距（吳東野， 1996a、1996b）、台灣與法國半總統制的不同（Cabestan, 2003；Hsieh, 2003； Liao and Chien, 2005）等
3. 下游的制度影響（institutional impact）
   制度影響是先確定評價政治制度的判準，然後歸結出制度和各種社 會價值之間的關係，從而評斷制度的良窳
   研究的重點在於確認關切的價值與評估制度在實現價值上的表現。這些價值包括政治運作的順暢與穩定（周陽山，1996；Shugart, 1996；Bahro, 1999；吳玉山，2000：第三章；2002a；李鳳玉，2001；劉致 賢，2001；Wang, 2003）、政治自由與責任制度（Fish, 2003）、民主鞏固 （林繼文，2000；林佳龍，2000）、與族群衝突的緩解（蔡宛宜，2006） 等。也有認為憲政體系對於多種社會價值均會產生影響，因此提出多向度 分析者（Gunther, 1999）。不過總體而言，在這些下游的研究當中，研究者 最主要的關切還是政治穩定和民主鞏固
4. 半總統制的運作流程與研究議題
   
   
   
   
6. 與Shugart-Carey-Elgie論述的對話
1. SCE論述
   認為總統權大的次類 型會帶來政治不穩並危及民主存續。由於依變項是制度表現與影響，因此 是屬於半總統制的下游研究
   此一論述由 Shugart & Carey (1992) 最先發展 出來，後有 Elgie 成為最有力的倡議者，可稱為 SCE 論述。
1. 在總統國會制當中，總統有獨力罷黜總理的權力，因而可以迫使總理對其 負責；而在總理總統制當中，總統並無此種權力。
   總統國會制之所以不利 於穩定與民主，是因為半總統制本就已經要求總理對國會負責，因此如果 總統也有能力要求總理負責的話，就會造成雙重負責（dual accountability） 的情況，容易導致府會相爭，因此不利民主鞏固，是制度罪人（institutional culprit）；而總理總統制由於負責的機制清楚，權責明晰，因此是較為優良 的設計。
2. SCE 論述問題
1. 如果要把握住總統對於總理的控制機制，為什麼是強調罷 黜，而非任命？
   Elgie 等對此的回答是任命是一次性的，而罷黜則代表經常 的控制能力。
   然而任命先於罷黜，任命權也決定了總理的人選範圍（如與 總統同黨或同派系、政策偏好一致、或聽命於總統）。此外，總理如何任 命必然有清楚的規定，罷黜則未必（中華民國憲法增修條款即為一例）
   即使不以總統是否有單獨任命總理的權力來作為區分總統國會制和總理總統制的標準，也應該可以將任命與 罷黜給予同等的重視，予以加總，或是個別給予權重，來更客觀地評量總 統對於總理人事的決定權。總而言之，現行僅考慮罷黜權的認定標準顯有 不足之處
2. 採憲法條文認定，而非依據實際行為模式來判斷一個半總統制的國家是屬於哪一種次類 型。
   然而憲法的規定未必清楚，而憲法條文和政治實踐之間經常有極大的 落差
   另外也可能出現憲法明文規定總統有罷 黜總理的權力，因此被歸於總統國會制，但是在實質上總統不要求總理對 其負責，因此在實質的運作上卻符合總理總統制的情況。這裡著名的例子 便是西歐的冰島與奧地利。當憲法文本和實際行為出現落差的時候，如果 研究者想要瞭解不同次類型對制度表現所產生的影響，便不應該執著於文 本，而必須回歸實際運作模式，因為造成影響的當然是實際的作為，而不 是被束諸高閣的憲法條文
3. SCE 論述的一個主要 對手是以府會關係來解釋民主表現的理論。此一理論認為造成半總統制國 家政治不穩定與民主未能鞏固的主要因素是府會的不一致，也就是總統黨 或其聯盟未能夠掌握國會多數，從而形成府會相爭。府會不一致是選舉所 造成的結果，和選制、選期和許多其他的因素相關，無法被化約到 Shugart-Carey 兩分法中來
4. SCE 論述對於政治傳統難以接納，堅持解 釋項必須是制度性的，使其忽略了重要的非制度性因素對政治不穩定所產 生的影響，也是一項缺憾。這顯示 SCE 論述無法含括重要的歷史與政治文 化變項，包括制度傳統在內，因而影響其解釋力。
5. SCE 論述所較不關切的 議題是治理表現。對於生活在半總統制國家的人民而言，憲政體制的歸類 或運作次類型對其影響有限。但是此種制度所產生的政策、所表現的效能 卻能對人民的生活造成最大的影響。究竟半總統制及其各種運作模式和政 府整體或特定政策領域的治理表現有甚麼關係，在文獻中一直欠缺深入的 研究
7. 對台灣半總統制研究議程的幾點建議 
1. 重視半總統制 國家所屬的不同群組及其政治傳統，具體地分析一國政治環境對於半總統 制運作所產生的影響；將憲政制度與選舉因素（包括選舉制度、政黨體系， 與府會關係）相互結合，以更周延地探討制度與表現之間的關係
2. 從任命 與罷黜兩方面來理解總統和總理之間的關係，並以此構做更合理的次類 型；理解條文主義的侷限，重視實際的半總統制運作模式，從行為面來掌 握制度變項
3. 探討半總統制國家民主崩潰的模式，除了府會不一致導致衝 突的類型之外，也研究在府會一致的情況下「滑入威權」的民主崩潰可能 性
4. 透過比較研究，具體地分析在半總統下影響權力歸屬的因素，並針對 我國的實際狀況進行討論
5. 強化對於半總統制治理表現與體制演化的研 究，與我國的憲政發展經驗相結合
6. 整合政治與法律的學門傳統，相互補 充與學習，共同經營對雙方均意義重大的憲政研究
7. 調和質化與量化 的研究方法，促成二者的對話與合作，以強化半總統制研究的方法論基礎， 並與政治學研究的主流接軌

覺得這篇文章想要討論什麼?

討論半總統制與國家背景的關係、過去文獻脈絡、對ＳＣＥ的批判、未來發展的建議

我覺得這篇文章有哪些重點?或是我的心得?
對於半總統制的學術現象有一個簡易的介紹