〈大法官釋憲對我國憲政體制的形塑〉黃德福、蘇子喬

1. 前言
   違憲審查機關透過其對憲法的理 解與解釋，對立法機關所通過的法律或行政機關發布的命令是否違憲進行審 查，若確認違憲，得宣告法令無效（如德、奧等採集中式違憲審查制度的國 家）或拒絕適用（如美、日等採分散式違憲審查制度的國家）。就違憲審查的 制度本意而言，憲法是違憲審查機關進行違憲審查的「依據」，而非違憲審查 的「對象」；違憲審查機關本其對憲法精神的堅持，發揮維護國家整體法規範 秩序、保障人民憲法上權利、裁決權限機關爭議及保存憲法既定長期價值等功 能，因此違憲審查機關一般被認為扮演的是「憲法之維護 者」的角色。
   在我國，由 於憲政體制定位原本就模糊不清，憲法解釋對於憲政運作的功能，已不僅僅是 在補充制度細節的闕漏，而往往是更大程度地闡明憲政體制運作的制度精神， 直指憲政體制類型的關鍵制度設計
2. 「半總統制」次類型的釐清
1. Maurice Duverger所稱的「半總統制」（semi-presidentialism）
1. 總統是由普選產生
2. 憲法賦予總統「相當的權力」（considerable powers）
3. 在總統之外，尚有閣揆為首的內閣掌控政府的行政權力，並且需向國會負責
2. Matthew Shugart和John M. Carey根據總統和總理的權力對比提出的次類型
1. 「總理總統制」 （premier-presidentialism）
1. 總統由民選產生
2. 總統擁有相當的權力
3. 同時存在一掌理行政 事務的內閣，其（僅）對國會負責
2. 「總統議會制」（president-parliamentarism）
1. 總統由民選產生
2. 總統有權任免總理與內閣成員
3. 內閣必須獲得國會信任，亦即對國會負責
4. 總統有解散國會權或立法權，或兼有這兩種權力
3. 本文認為可以稍微修正Shugart和Carey的觀點，不需再去強調「總統 議會制」下的總統權力大、「總理總統制」下的總統權力小，而可以單純從內 閣單向負責或雙向負責的角度對「半總統制」進行次類型的劃分，而將「半總 統制」分為「一元型半總統制」與「二元型半總統制」兩種次類型，前者指 的是在憲政規範上內閣僅向國會負責的「半總統制」，後者則是指在憲政規範 上內閣須同時向國會與總統負責的「半總統制」。本文要強調的是，這樣的次類型劃分，其實正切中「半總統制」之制度運作邏輯的爭點
   簡言之，組閣 權歸屬的爭執，乃是「半總統制」憲政運作最核心的結構性缺失
3. 「一元型半總統制」的浮現
1. 釋字第 387號
   1995年10月公布的釋字第 387號解釋明言：「行政院院長既須經立法院同意而任命之，且對立法院負政治 責任，基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿後第一次集會前， 行政院院長自應向總統提出辭職。」此解釋文清楚地表明閣揆應隨立法院改選 而辭職。
2. 釋字第419號解釋
   1996年12月公布的釋字第419號解釋則指出：「行政院院長於新任總 統就職時提出總辭，係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職，並非其憲法上之 義務。」在解釋理由書中則又對先前的釋字第387號解釋補充說明，其謂： 「……釋字第387號解釋，明白釋示基於民意政治與責任政治之原理，立法委 員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長應向總統提出辭職，此項辭職乃 行政院院長憲法上之義務。……對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職，總統自無不予批准之理。」
3. 「一元型半總統制」
   將此兩號解釋文合在一起觀察，可知閣揆在立法院改選和總統改選後所提 出的辭職性質不同—隨立法院改選而辭職屬「義務性辭職」，隨總統改選而辭 職則屬「禮貌性辭職」，很清楚地彰顯閣揆並非總統的屬官，其民意基礎與權 力來源是來自立法院，而非總統。在當時行政院院長仍 是由總統提名、立法院同意任命的情況下，這兩號解釋對於總統、行政院院長 與立法院三者的關係做了相當程度的釐清，清楚地確立了我國憲政體制中行政 人事與立法人事同進退的原則，也清楚地表明閣揆的負責對象不因總統選舉方 式的改變而有所變動，閣揆仍是對立法院負責，而非對總統負責
   就此看來，大法官對於我國在三次修憲後之憲政體制的闡釋，屬於 本文所定義的「一元型半總統制」。
4. 「一元型半總統制」的模糊化
1. 1997年7月的第四次修憲
   為了讓總統在任命閣揆時能夠有效擺脫立法院的牽制，也為了讓 總統的應然面權力更能契合於實然面權力，立法院對閣揆的同意權在第四次修 憲中遂被取消，改由總統直接任命閣揆。而為了安撫立法院因為閣揆同意權遭到削減所引來的不滿與反彈，則又賦予立法院倒閣權（不信任投票）作為補 償 
2. 總統對閣揆之主動免職權的爭議
1. 總統對閣揆是否有免職權
   憲法增修條文第三條第一項規定：「行政院院長由總統任命之。」此條文 已經明文規定總統有權單獨任命閣揆，但是總統是否也有權隨時、主動免去行 政院院長之職，卻沒有明確規範。「總統對閣揆是否有免職權」看似憲政體制 上的細節性問題，但事實上此一問題卻是決定憲政體制類型的關鍵所在。若總 統對閣揆有任意免職的憲法權力，內閣施政必然須體察總統意志，勢必使內閣 除了對國會負責之外，尚須對總統負責，反之亦然。
2. 主張總統無閣揆免職權之論者的理由主要有四
1. 憲法既然沒有明文賦予總統對閣揆的免 職權，為了保持憲政運作順暢起見，不應承認總統的此項權力
2. 一旦承認總統對閣揆的免職權，將完全破壞閣揆在憲 法中所明定的角色與地位。一方面，憲法第五十三條規定「行政院為國家最高 行政機關」，閣揆在修憲後仍是憲法明定的國家最高行政首長，假若總統可以 任意罷黜閣揆，使內閣施政必須聽命於總統，無異使總統取得實際上的國家行 政首長地位
3. 大法官釋字第387號與釋字419號指出閣揆僅須隨立法院改選而辭職，但不須隨總統改選而辭職，意味著行政院乃是對立法院負責，而非對總統的負責。若強加 解釋總統對閣揆有免職權，致使閣揆須對總統負責，無異是與前述大法官對於 我國憲政體制基本精神所抱持的見解完全違背
4. 有論者從考察修憲過程的角度指出，在第四次修憲時，國民黨原 本規劃的修憲版本有二：一是「行政院院長由總統任免之」，另一是「行政院 院長由總統任命之」，最後提出的修憲提案版本則是「任命之」而非「任免 之」，此一前後的差異，似乎意味著國民黨在修憲提案時認為總統無權主動將 閣揆免職，而修憲後的正式條文與國民黨提案的文字完全一致，可見修憲者當 時刻意排除總統對閣揆的免職權
3. 主張總統有閣揆免職權的論者
1. 有論者認 為從憲法的明文規範中，其實也可以找到總統對閣揆有主動免職權的依據，此 依據即為憲法增修條文第二條第二項：「總統發布行政院院長……之任免命令 ……，無須行政院院長之副署，不適用憲法第三十七條之規定。」原本根據 憲法第三十七條的規定，總統所有公布法律、發布命令的行為皆須閣揆與相 關閣員的副署，就連閣揆的免職命令也包含在內。若總統欲將閣揆免職，但閣 揆拒絕副署，免職命令就無法生效。換言之，在原先憲法第三十七條的規定下，總統在憲法上無主動將閣揆主動免職的可能。但是在上述增修條文的規 定中，排除了閣揆對於總統對其免職命令的副署權，閣揆無法再以副署權抗拒 總統的免職，等於是讓總統取得對閣揆的免職權
2. 從憲法體系性解釋的角度，得出總統對閣揆擁有免職權的結 論。這種觀點指出，第四次修憲後立法院的閣揆同意權被取消，而以賦予立法 院倒閣權作為補償，倒閣權即意味著「事後不同意權」，而在這化「事前同意 權」為「事後不同意權」（即倒閣權）之間，總統已巧妙取得了對閣揆的免職 權
1. 在第四次修憲之前，在立法院既沒有倒閣權，行政院 也沒有解散國會權的情況下，行政院之所以猶能向立法院負責，端賴立法院對 行政院院長有同意權。第四次修憲將此一關鍵的負責機制斬斷，雖然改以倒閣 權作為補償，但由於倒閣後總統可以解散立法院，使得立法院根本不可能以倒 閣來表示對閣揆的不同意，因此，儘管憲法增修條文第三條第二項在形式上仍 有「行政院……對立法院負責」等字樣，但事實上已質變為「行政院（依左列 規定）受立法院『監督』」
2. 第四次修憲將原先憲法第五十七條中所規 定的覆議制度作了調整，其中將行政院要求立法院覆議但失敗的法律效果改為 「行政院院長應接受該決議」（增修條文第三條第二項），刪除了原本在憲法 第五十七條中「或辭職」的字眼，如此一來，未獲立法院多數支持而要求覆議 失敗、不能有效推動施政的行政院院長仍能繼續留任，毋寧是暗示閣揆係就政 策對總統負責，而不是對立法院負責。綜上所述，內閣的負責對象既然由立法 院轉移至總統，可推知總統具有對閣揆的任免全權
3. 儘管憲法並未明文規定總統可以直接將行政院院長 免職，但是因為總統有權單獨任命新的行政院院長，因此總統只要宣佈任命新 的行政院院長，便可自然地免除原來的行政院院長。這 種說法看似沒有法理依據，但有論者認為此種觀點可以從過去長期以來總統任 命內閣閣員的憲政實務得到佐證
4. 根據人事權任免一致或合一的基本原則，認為完整的任命權當然包含免職權在內，若要限制或剝奪總統對閣揆的免職權，就必須在總統的 任命權部分加上限制與但書。因此要確認總統對閣揆究竟是否有免職權，關鍵 其實是憲法中對於總統之閣揆任命權的相關規範是否有限制，而觀察憲法增修 條文第三條第一項「行政院院長由總統任命之」的規定，憲法對總統的閣揆任 命權並沒有另外的明文限制，由此可知總統對閣揆的任命權應該是完整的，也 因此當然包含對閣揆的免職權
5. 採取考察修憲過程的角度來論證此問題，不過這些論者觀 察的是當時民進黨在第四次修憲時的提案版本，而非國民黨的提案版本。在民 進黨所提的雙首長制修憲提案版本中，原本的文字仿照法國第五共和憲法的制 度設計，規定為「總統任命行政院院長，並依行政院院長提出辭職而免除其職 務」。所謂「依行政院院長提出辭職而免除其職務」，正是為了排除總統對閣 揆的主動免職權。然而在最後正式通過的修憲條文中，則刪除了這段文字，僅 規定「總統任命行政院院長」。從這一前一後的差異，似乎意味著原本不承認 總統對閣揆有主動免職權，後又改為承認總統對閣揆有主動免職權
3. 閣揆辭職時機的爭議
   釋字第387號與釋字第419號於第四次修憲後是否仍有規範效力?
1. 否定說
1. 否定說 論者指出，立法院對於總統所任命之行政院院長人選的介入方式，在修憲後 已經從「事前同意權」改為「事後不同意權」（即倒閣權）。過去我國「內閣的成立」是以得到立法院「多數的積極支持」為停止條件；修憲之後，「內閣 的繼續存在」是以立法院「多數的積極反對」為解除條件
   這樣的改變，正意味著修憲之後， 行政院是向「既有的立法院多數負責」，而不再是向「新的立法院」負責。因此行政院院長隨總統改選而辭職，便不再如 釋字第419號所言屬「禮貌性辭職」，反而轉變為憲法上之義務。
2. 憲法中雖然規定行政院對立法院負責，但不論 是憲法第五十七條或增修條文第三條第二項都是規定：「行政院『依左列規 定』，對立法院負責」，可見憲法本身已經明定負責方式的有限性；換言之， 憲法對於行政院向立法院負責之方式的規定，乃是「列舉規定」，而非「例示 規定」。
   此種觀點認為我國憲政體制中行政院 對立法院負責只是一種「有限度」的負責，而不是像內閣制國家的「從屬式」 負責
3. 對大法官解釋文的分析，導出釋字第387號無 繼續適用之餘地的結論
   大法官既謂「基於『民意政治』與『責任政治』之原 理」，行政院院長有隨立法院改選而總辭的義務，即表示只有在「行政院院長 經立法院同意而任命之」（民意政治）與「行政院院長對立法院負政治責任」 （責任政治）兩項制度要件皆需具備的前提下，才能導出行政院院長有憲法義 務隨立法院改選而總辭的結論。而第四次修憲後行政院院長的產生無須立法院 同意，在喪失此一制度要件的情況下，實在很難單憑「行政院院長對立法院負 政治責任」此一要件，就得出行政院院長須隨立法院改選而辭職的結論
2. 肯定說
1. 第四次修憲儘管使立法院喪失對行政院院長的人事同意權，但是在此次修憲中賦予立法院的不信任投票權，以及總統基 於國家元首身分的被動解散立法院之權，反而使我國憲政體制更具內閣制的 特色
   。在第 四次修憲中，增設立法院倒閣權與總統解散立法院權力的規定既然使我國憲政 體制的內閣制特色更為明顯，那麼在修憲前大法官於釋字第387號與釋字第419 號就已確立我國憲政體制中「行政院對立法院負責，不對總統負責」的內閣制 精神，在修憲後自然應該繼續適用。
2. 根據現實案例的考察，大多數內閣制國家 的國會雖然未於事前參與閣揆的任命，而只有事後倒閣的權力，可是國會的改選，原則上還是會啟動內閣的總辭或改組。此種現象或可以「屆期不連續」原 則來加以解釋，亦即基於內閣制的制度精神—內閣的成立與存續必須獲得國 會的信任，國會固然藉由不倒閣的方式展現其對政府的信任，但若基於「屆期 不連續」原則，國會任期屆滿時，原內閣所獲得的國會信任也告屆滿，無法對 「新」選出的國會主張其有繼續存在的正當性，因此內閣隨國會改選而辭職， 乃是體現內閣制的制度精神
3. 以第四次修憲後發布的大法官釋字第461號解釋為依據， 主張原有的釋字第387號與第419號解釋應繼續適用。釋字第461解釋主要是為 了解決參謀總長是否有義務到立法院委員會備詢的爭議，但也同時對第四次修 憲後行政、立法兩權的關係重作詮釋。大法官在本號解釋的解釋理由書中指 出，行政院為最高行政機關，立法院為國家最高立法機關，行政院對立法院負 責，此一基於民意政治與責任政治原理之權責架構，雖歷經修憲仍未變更。分 析大法官的此項見解，可知第四次修憲雖然取消立法院的閣揆同意權，但行 政、立法兩院在憲政上的地位以及兩權之間的關係，基本上並無改變，兩院仍 是憲政體制中相互對應的決策中樞。易言之，基於民意政治與責任政治的民主 政治原理，所建構出來的憲政權責架構，仍然存在於行政院院長與立法院之 間，即使立法院不再有閣揆同意權，但由於行政院仍須對立法院負責，甚至在 第四次修憲時還賦予立法院一項更為彰顯行政院對立法負責精神的權力—倒閣 權，實看不出修憲者有使閣揆人選與立法院生態脫鈎之意
5. 「二元型半總統制」的浮現與確立
1. 釋字第520號解釋
   2001年1月大法官作出釋字第520號解釋，儘管此解釋主要是針對行政院逕 行宣布核四停建的合憲性而發，但從此號解釋的論理脈絡來觀察，仍可看出 大法官對我國憲政體制定位的預存見解。
   在釋字520號的解釋理由書中，其謂 「民主政治為民意政治，總統或立法委員任期屆滿即應改選，乃實現民意政治 之途徑。總統候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選 時之承諾，從而總統經由其任命之行政院院長，變更先前存在，與其政見未洽之施政方針或政策，毋迺政黨政治之常態。」針對此段文字，可以作以下的分 析：
1. 大法官在此解釋理由書中認為行政院院長推動總統的政見乃當然之 理，似認定行政院長是需要對總統負責的。因為假若行政院院長只對立法院負 責，而不對總統負責，行政院院長何須遵循總統之政見？便有論者認為此段文 義具有美國總統制的味道存在
2. 大法官在此解釋的行文脈絡中，對當前總統任命與立 法院多數不一致，而與自己一致的行政院院長並未加以責難，對於少數政府的 正當性也未加以質疑，反而認為行政院院長遵循總統的政策為「政黨政治的常 態」。除此之外，還可以從解釋理由書的一段文字中看出線索：「……惟無論 執政黨更替或行政院改組，任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所訂之相關程序，……所謂施政方針變 更則包括政黨輪替後重要政策改變在內，……。」從上文中的「執政黨更替」 與「政黨輪替」等文字，可以看出大法官承認執政黨變更、政黨輪替的既成事 實，這顯然與前述「國會多數黨便應該是執政黨」的意見是有所出入的。此解 釋理由書反而是間接地肯定了總統並無任命國會多數黨人士為行政院院長的義 務，而有任命行政院院長的裁量權
3. 就憲法規範而言，已有不少學者指出，我國總統的權力事實上極為 有限
   大法官在上述關於核四停建問題的解釋理由 書文字中，並不質疑總統候選人提出全方位政見的合理性，反而指明：「總統 候選人於競選時提出政見，獲選民支持而當選，自得推行其競選時之承諾，… …」
   在此號解釋中顯然肯認、容許總統得以經由行政院之協力配合，尋 求個人政策理念的具體落實，亦不論其政策理念的範圍是否已經超出總統職位 的憲法權限。簡言之，大法官於此號解釋中除了有行政院長對總統負責的意涵 之外，對於總統在目前實然面與應然面的權力落差既無所指摘，似乎亦隱約將 總統在目前現實面的權力與作為合理化，將其視為合憲的事實了
2. 釋字第585號解釋
   2004年12月，大法官則針對《三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例》 （以下簡稱「真調會條例」）違憲爭議，作出釋字第585號解釋。
   在本號解釋 中，大法官以立法院擁有調查權為前提，而將依「真調會條例」成立的真調會 定位為隸屬立法院下行使立法院調查權的特別委員會，並以立法院調查權的權限範圍為依據「真調會條例」相關條文的合憲性，因此有不少條文被宣告無 效。釋字585號形同推翻過去釋字第325號認為「立法院只有文件調閱權，沒有 完整的調查權；完整的調查權屬於監察院」的見解，首度宣示立法院擁有完整 的國會調查權
   
   在此 我們可以推論的是，如果大法官真的是基於立法院擁有彈劾總統提案權，就承 認立法院擁有包括行政院（內閣）在內之所有行政機關的調查權，顯然大法官 是將內閣與總統視為行政一體，將內閣視為必然聽命於總統的行政機關，亦即 將我國的憲政體制理解為內閣亦須對總統負責的「二元型半總統制」
3. 釋字第613號解釋
   2006年7月，大法官針對「國家通訊傳播委員會」（以下簡稱NCC）組織定 位與委員產生方式的合憲性所作出釋字第613號解釋，亦是在承認少數政府的 基礎上，指出NCC組織法中關於委員產生方式的規定違憲
   大法官指出，行政 院為國家最高行政機關，基於行政一體原則，由行政體制獨立出來的機關，仍 應保留閣揆對其重要人事的決定權，才能使行政院就包含獨立機關在內之所有 行政院所屬機關的整體施政表現，對立法院負責
4. 三種動力（大法官釋憲、修憲、憲政運作）所共同形塑的我國憲政體制
6. 代結語：大法官釋憲與修憲、憲政運作的交互作用
1. 就「大法官解釋→修憲」此一面向而言，是指大法官釋憲有時會成 為修憲的觸媒，例如釋字第387號與419號闡釋了行政院長係對立法院負責，而 非對總統負責的憲政原則，此兩號解釋因而成了觸動第四次修憲的因素之一
2. 就「修憲→大法官釋憲」此一面向而言，我們可以發現，隨著歷次 憲法的修改，政治部門之間的權限爭議不但沒有因為憲法的修改而獲得解決， 憲法的修正反而經常倒過來成為政治部門權限爭議發生的根源，而此時違憲審 查機關的功能，往往是在解決前一波憲法修改所造成的治絲益棼

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從釋憲的角度討論台灣憲政體系的形成

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