〈從「權力平衡理論」析論美「中」南海戰略思維〉鄭仁智

1. 
   
2. 前言
   本文試圖以「權力平衡理論」（The balance of power）為立基點，著重探討歐巴馬與川普政府，在南海地區對大陸所採取的壓制及圍堵戰略作 為；並兼論大陸自習近平上臺後，如何有效運用各項戰略作為以進行突 圍，期能從美「中」的南海戰略思維中，一窺雙方進行權力平衡過程所呈 現之勢力消長狀態。
3. 權力平衡理論
1. 「權力平衡理論」又稱「均勢理論」（The balance of power），顧名 思義係探討國際體系中，國家間如何形塑某地區或某體系下的權力平衡格 局。尤其是居領導地位的霸權國，若認為某地區或某體系下新崛起的強 權，可能對其構建的均勢狀態產生威脅時，此時霸權國基於國家利益勢必 要與新崛起的強權，進行另一次的權力平衡，以確保霸權國的領導地位不 墜。
1. 「權力平衡」按照國際關係研究普遍認同的見解為：
1. 表示一種 力量的均衡
2. 表示國際鬥爭中一種特殊的穩定狀態
3. 是處理國際關係的一種特殊手段
4. 是處理國際關係的一種特殊政策
2. 學者英尼斯．克勞德（Inis Claude）闡釋 「均勢」可概括為三大概念：
1. 狀態：指實力均等與否的狀態
2. 政策：指對狀態所作出的反應
3. 體系：指權力分配的機制、工具及 規則。
3. 學者漢斯．摩根索（Hans J. Morgenthau）亦指出，「均勢是權力 在一些國家之間平衡地分配而成的一種特殊狀態」。
   摩根索並提出均勢模式有二：
1. 直接對抗模式：係指兩個國家直接對抗，此種對抗會持續 一段時間，直到一方屈服或以武力解決衝突為止，其目的旨在壓倒對手 國
2. 競爭模式：係指兩個對抗國家爭奪對第三國的控制權，以獲得 較對手國有利地位。
4. 美國之南海戰略思維
1. 鞏固其獨霸地位
1. 2012 年 1 月 3 日，美國發布的《維持美國的全球領導地位：21 世 紀國防的優先任務》（Sustaining U.S. Global Leadership：Priorities For 21st Century Defense）國防戰略報告明確指出：「雖然美軍將繼續致力 於全球範圍的安全，但我們必須恢復亞太地區的平衡。⋯⋯長時間內， 中國作為一個崛起的地區大國，可能會以各種方式影響美國的經濟和安 全。」
2. 2017 年 12 月 18 日，川普政府發表《國家安全戰略》（National Security Strategy of the United States of America），內容直指大陸與俄羅 斯為修正主義勢力，積極在政治、經濟和軍事等領域與美國展開競爭，並 採取技術、宣傳和脅迫等方式，試圖轉移對其有利的地區權力平衡狀態
2. 透過「航行自由計畫」挑戰大陸主權聲索
1. 1979 年 3 月，時任美國總統卡特（Jimmy Carter）發起「航行自由計 畫」（Freedom of Navigation Program），旨在防範沿海國家過度的海洋主張，挑戰美國的海上霸權地位，確保美國軍艦暢行無阻。根據美國國務 院公開的文件顯示，「過度海洋主張」大致可歸類為：
   （一）美方不承認的 歷史性海灣和水域
   （二）領海基線劃定不符國際習慣法
   （三）禁止或限 制軍機艦和潛艇無害通過。
3. 形塑大陸之惡霸形象
1. 2014 年 2 月，美國國務院亞太助 國務卿 素（Daniel Russel）出席 眾議院聽證會時指出，大陸的「九段線」主張， 符合《聯合國海洋法公 約》，已造成區域的「 確定、 安全與 穩定」。
2. 2015 年 5 月 13 日，羅素 出席美國國會參議院聽證會時更指出，大陸持續在南海其所屬島礁進行填 海造陸，不但升高緊張情勢，更引發該區域國家對其戰略意圖的關切。羅 素並強調，若「中」方的策略是想把美國趕出去，只會適得其反。
3. 2017 年 10 月 19 日，美國國務卿提勒森（Rex Tillerson）於華府智庫國際戰略 研究中心（Center for Strategic and International Studies）演說時表示， 「中國在南海的挑釁行動，直接挑戰美國和印度支持的國際法和規範，美國尋求和中國建立關係，但中國若挑戰規則秩序、或侵犯鄰國主權，不利 於美國和盟友，美國不會退縮。」
4. 「介入」而不「陷入」
1. 2013 年 1 月 22 日，菲律賓向常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration, PCA）臨時仲裁庭提出關於南海若干爭議事項的仲裁請求，美國積極介入，並為菲律賓延聘辯護律師，讓菲律賓大獲全勝，裁決結果 全盤否定大陸在南海的主權主張。其運用菲律賓這一代理人遏制大陸， 鑿痕之深，清楚可見。
2. 2016 年 5 月 23 日，歐巴馬訪問越南，宣布將全面 解除實施近五十年的軍售禁令，並宣稱：「兩國在此階段已建立起某種程 度的互信與合作，其中包括軍事層面。」
3. 2017 年 5 月，越南總理阮春福訪 美，美越兩國簽署價值八十多億美元的商貿協議。
4. 2017 年 8 月，美國國 防部部長馬提斯（James Mattis）表示，美國可能會在次年派遣航空母艦 訪問越南。
5. 2016 年 4 月，美國著手實施「東南亞海事安全倡議」（MSI）相關計 畫，以建立南海地區安全夥伴海事能力，諸如建立海上活動情報、監視及 偵察網絡等。此一舉措不但有助形塑美國與南海周邊國家的合作模式及 熟悉感，更可凸顯美國的軍事存在
6. 川普政府所倡議的「印太戰 略」，因印度位處南亞，鄰近印度 洋。對印度而言，若欲遂行其「東行政策」（Act-East），勢須極力發展與 東亞國家關係，其戰略路線即須從印度洋延伸至太平洋。而川普政府選擇 使用「印太戰略」一詞，一方面即在呼應印度的「東行政策」戰略，將之 納為積極合作夥伴；另一方面則藉由拉攏印度抗衡大陸的「一帶一路」戰 略，以維護美國在印度洋之戰略利益與目標
5. 維持「鬥而不破」局勢 
   保持「鬥而不破」格局，亦是美國在南海地區與大陸進行權力平衡的 極佳戰略。囿於經濟實力衰退，美國對南海周邊國家提供國際公共財的能 力正逐漸下降，目前唯有藉由在南海地區部署軍事優勢，以及充分利用 周邊國家與大陸在政治、軍事、安全上的矛盾和衝突，才是美國遏制大陸 崛起，與大陸進行權力平衡的過程中，採取低投資成本、高報酬效益的最 佳戰略考量。
5. 大陸之南海戰略思維
1. 「韜光養晦」與「有所作為」互用
   大陸在處理南海問題即是「韜光養晦」與「有所作為」戰略相互為用 的最佳實例。在島礁建設及「南海仲裁案」上，大陸積極展現「有所作 為」的一面，甚而抨擊國際仲裁不過是廢紙一張；然在面對美國以「航行 自由」挑戰其南海主權聲索時，卻又呈現「韜光養晦」一面，採取「不衝 突、不對抗」戰略。從中即可看出，「韜光養晦」與「有所作為」實乃一 整體戰略思維，著重相互為用，旨在減少美國對其之遏制作為。 
2. 與「一帶一路」戰略結合
   南海位處「21 世紀海上絲綢之路」的關鍵隘口，亦即大陸若無法有效掌控南海海域，其海上絲綢之 路將無法向外延伸。
   新加坡學者鄭永年從經濟戰略角度分析，南海不僅僅是大陸的核心利 益，更是大陸的生命線。南海問題已遠遠超出主權問題，大陸是當今世界 上最大的貿易國家，80％以上的海上航行須經過南海。一旦失去南海，大 陸的海上貿易就會遇到極大挑戰，從而影響整個國民經濟運作，衝擊政治 社會穩定。
3. 有效突破「島鏈戰略」圍堵
1. 島鏈
   
1. 1951 年 1 月，時任美國國務院顧問杜勒斯（John Foster Dulles）提 出「島鏈」概念，勾勒出美國在太平洋地區的防線為：日本—琉球群島—臺灣—菲律賓—澳大利亞。
2. 1955 年，杜勒斯升任國務卿後， 「島鏈」概念在美國被正式戰略化。美國提出「島鏈」戰略，旨在針對 蘇聯 
2. 隨著大陸快速崛起，美國「島鏈」戰略已明顯轉向防堵大陸，主要體現在兩方面：
1. 美軍認為「島鏈」的存在可有效削弱大陸 對周邊海域的管控能力，發揮戰略威懾功能，充做美國與大陸進行權力平 衡的工具，進而增加大陸解決東海、南海領土爭端的難度和複雜性。
2. 美日等國藉由「島鏈」上的軍事力量，建立防空警報體系，在重要島 嶼設立各種水下、水面和空中監視網，可對大陸海空軍以及商用船隻進出 「島鏈」進行嚴密監視
3. 2012 年 11 月，中共 18 大報告提出建設「海洋強國」戰略，明顯將 維護海洋權益上升到國家戰略層次。為建設「海洋強國」，向東擴展實 乃不得不為的戰略思考，然因「島鏈」戰略阻撓，妨礙大陸向東擴展以增 加海上防禦縱深的構想。南海則提供另一項戰略思路，如能控制南海，無 疑為封鎖打開一個突破口，不但可有效破解美國的「島鏈」戰略，亦可掌 握一定程度的海洋主導權
4. 採取漸進擴張策略
1. 據美國蘭德公司（RAND）分析，大陸在南海地區係採取漸進擴張策 略，讓美、日等國難以預測與即時對抗。其策略為：
1. 利用其經濟活 動、貿易協定及外交作為以獲取空間，從而創造立足於爭議地區的有利條 件
2. 有限度使用軍事武力回擊對抗力量，在軍事推進、暫時收兵及 全面威脅間找到一種相對安全之平衡位置
3. 採多種非戰爭措施，其 行動節奏讓人難以預測，在擴展影響力及應對美國反制時，亦贏得時間及 採取行動之空間。美國若無法發展有效持續之應對策略，大陸即可遂行其 在南海之戰略目標，故美國需在軍事、外交、經濟及交流等方面建立更有 效反應措施
5. 以「兩手外交」應對
1. 2018 年 8 月 4 日，東協外長會議落幕，是次會議，大陸與東協 10 國就《南海為準則》單一磋商文本草案達成共識，文本並提議南海域內各 國共同舉行聯合軍演、石油天然氣能源開採，並排除域外第三方勢力的參 與或干預，明顯針對美國而來
2. 大陸清楚明白，儘管東協各國忌憚大陸近年在南海的擴張與 稱霸，卻也不樂見美國過度干預區域問題，更不願公開與美國站在同一陣 線形成「反中聯盟」。基此，大陸之南海戰略即在破除美國行動正當性， 故大陸拒絕承認國際多邊談判和仲裁效力，並要求與鄰國進行雙邊談判。 其戰略思維為，一方面運用多邊主義安撫東協各國，為大陸在南海地區建 立新的政治和經濟秩序；另一方面則運用雙邊談判策略，對南海周邊國家 個個擊破，藉以進一步弱化美國對南海諸國的影響力，用以對抗美國霸權 的過度干預南海爭端，藉以取得南海問題的主導權
6. 積極構建南海機制作為反制 
1. 欲形塑大陸在南海的獨霸地位，大陸即必須設法構建一套南海 機制，與南海諸國建立良好的溝通管道，從而降低各方的不安全感，形成 互信以滿足各方安全需求。而環觀南海諸國目前存在的共同利益，就以經 濟利益最為顯著。如何確保經濟的持續發展，實為南海諸國首要考量，因 此，大大增加大陸與南海諸國彼此合作的空間。故而，不斷加深大陸與 東協國家間的經濟相互依賴，實為促使各方透過談判制定各種原則、準則 和制度，逐步建構南海機制的有利條件。大陸刻正不斷利用其經濟優勢，期能建立在南海地區的一套遊戲規則，如此才能有效將美國排除在外，不 讓美國介入南海問題，逐步建立其南海獨霸地位的有利條件。
7. 構建美「中」新型大國關係
1. 2014 年 11 月 28 日至 29 日，習近平於中共中央外事工作會議中指 出，「我們要堅持合作共贏，推動建立以合作共贏為核心的新型國際關 係。」建構美「中」新型大國關係即是大陸與美國進行權利平衡的一項手段。盱衡大陸仍處於蓄養國力階段，著重營造有利環境。因而，習近平不 論在建構美「中」新型大國關係及南海問題上，皆向美方清楚傳達「不衝 突」、「不對抗」的戰略思維，其用意即在減少美方對大陸採取敵意性的遏 制作為。希望透過建設性管控美「中」分歧，增進瞭解互信，擴大互利合 作，避免雙方在權利平衡過程中，因衝突不斷升高，而陷入「修昔底德陷 阱」（Thucydides's trap） 
6. 結語
   在美「中」 雙方積極強化本身各項實力及影響力的過程中，大陸身為崛起國，當然希 望在亞太及南海地區取得更大支配地位；美國作為既有霸權，當然不希望 因大陸崛起而破壞其以往在南海及亞太地區所形塑區域平衡狀態，威脅到 美國的國家利益。惟大陸亦體認到，國力衰退中的美國仍具相當實力與影 響力，因而，在與美國進行權力平衡的過程中可謂步步為營，不敢冒進，以免造成情勢不穩，影響國家發展，甚或陷入「修昔底德陷阱」，形成玉 石俱焚局面。

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