- 前言
本文主要目的在於探討臺灣在改善兩岸關係過程中，國家安全觀 與資源權衡配比改變，從而造成國防安全上的「防衛困境」問題 - 「安全困境」與「防衛困境」
- 什麼是安全困境?
總結來說，「安全困境」其實是一種敵我雙方互動狀態的表述， 問題在於背後產生的驅動力。由以上概可歸因為「敵意」與「科技」 兩項重要因素，其具體的表現形式則是「軍備競賽」，而互動產生的 尖銳連鎖效應，適足以說明安全困境的模型。換言之，良善的正向互 動通常不易引致惡性競賽，同時也不致產生軍事科技發展上的針對 性，自然也不易連帶地將國家安全裹脅於軍備競賽的惡性循環關係 中。 - 赫茲(John H. Herz)
於 1950 年《世界政 治》(World Politics)期刊發表〈理想主義者的國際主義與安全困境〉 (Idealist Internationalism and the Security Dilemma)
用 意在於解釋安全困境是行為者(Actors)對威脅的相互感受。由於競爭雙 方任一方不確定對手的意圖，為了確保本身安全，所以強化軍事力量 以求自保，從而引發另一方顧忌並擴張軍備形成的惡性循環關係 - 傑維士(Robert Jervis)
〈安全困境下的合作〉(Cooperation Under the Security Dilemma)一文中明白指出，安全困境是一國提升 安全造成另一國安全下滑的現象。
一般所熟知的「軍備競賽」(Arms Race)一詞，即是最常使用於描述與解釋安全困境的實際情形，然而這 種安全感受，是來自對「威脅」(Threat) 的主觀價值判斷，也是一種 將競爭對象視為具有「敵意」的安全歸因，隨之產生的「行動－反 應」(Action-reaction)即是解釋軍備競賽形成安全困境的較佳模型 - 什麼是「防衛困境」？
布贊在其所著《人民、國家與恐懼：後冷戰時期國 際安全議題》(People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era)一書中指出，「防衛困 境」源自國家軍事防衛(Military Defence)與國家安全之間產生的矛盾 關係。一般而言，武裝部隊的合法地位主要來自國家安全需求，因此 政治上的權宜思維(Politically Expedient)，即是簡化地將軍事實力的 強弱等同於國家安全的高低。他認為，這種化約性的思維方式，使得 「防衛」與「安全」出現兩種彼此互斥的問題。一是防衛成本妥協於 其他的安全目標之下；或者是防衛風險超越了因應威脅的防衛設計 - 國家安全目標改變
首先是國家安全優先目標因戰略環境改變，使得軍事投資必須節約成 本，造成軍事工具本質改變形成的困境。一般而言，過度的國防軍事 投資，易造成國家其他安全成本的降低，致使資源權衡出現妥協與偏 頗；反之，則形成國家安全目標順序的改變，軍事投資成本降低或轉 移。由此可見，反應「防衛困境」的第一個窘境應屬資源合理分配的 問題。 - 軍事投資不符防衛設計原則
理想上，合理的軍事成本支出，是用以滿 足與達成因應威脅的防衛設計原則，這也是最佳的國防供需關係；事 實上，國防通常立基於「威脅」想定，若是極大化，則因過度投資引 致浪費批判，也容易誘發軍備競賽；輕忽，則可能造成國防危機，進 而形成國家安全顧慮。因此，軍事投資常面臨兩難，過多或不足都將 形成防衛問題，然而在「自危」原則下的威脅假想，通常超越了實際 情形，使得防衛成本支出普遍大於防衛需求的事實 - 「安全困境」與「防衛困境」的差異
- 威脅來源不同
- 安全困境
為了追求自身的絕對安全，於是大幅擴張軍備，從而使得另一方被迫同樣進行軍備強化工作，所形成的 「安全困境」。因此，威脅對象較為清晰明確，且置重心在對手的軍 事力量上。 - 防衛困境
威脅感受並非來自競爭對手的軍事 壓力，而是經過戰略環境評估與資源權衡分配之後產生的防衛問題， 所以其威脅來源是多元的，且建立在資源分配比例恰當與否的觀點 上。 - 指涉範疇不同
- 安全困境
通常指的是敵對雙方互動關係形成的 問題，雖然指涉的議題包括「安全」、「威脅」、「力量」等，但範 圍多半局限於相對的「軍事」能力探討上 - 防衛困境
固然思考敵 對雙方互動關係形成的問題，但探討的議題較為限縮於國內層次，舉 凡「軍事」、「政治」、「經濟」、「社會」，甚至「環保」等安全 問題對防衛產生的影響都是其著力點，然其重心仍是在「資源」與 「分配」的比重問題上 - 目標追求不同
- 安全困境
由於陷入「安全困境」的任一方，為了追求本身的「絕對」安 全，從而不斷地相互軍備競賽所形成的惡性循環關係，極可能在任一 方「錯覺」(Misperception)或「誤判」(Misjudgement)的情形下引發 衝突甚至戰爭。亦即是，「安全困境」的任一方，將國家安全等同於軍事安全，從而追求軍事能力的絕對領先。 - 防衛困境
「防衛困境」指的是「相 對」資源權衡配比與安全目標改變產生的問題，特別是當防衛投資與 威脅呈現不成比例的差異關係時，困境從而產生 - 手段方法不同
- 安全困境
「安全困境」係以「軍事力量」為憑藉，透過不斷 與對手軍備較量取得領先地位，以提升國家生存能力 - 防衛困境
以「資源」為考量，在眾多安全因素之間，釐清何者為國家安全目 標的優先順序 - 臺灣的「安全困境」與「防衛困境」
- 臺灣的「安全困境」
- 敵意歸因
較明顯的「安全困境」敵意歸因轉變，是在 2008 年馬英 九就職總統後的一連串對中國大陸開放措施，包括「兩岸直航」、 「開放大陸觀光客來臺」、「江陳會」、兩岸簽訂「經濟合作架構協 議」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)等，加 上國防上強調「固若磐石」的「國土防衛」，使得雙方明確的敵意關 係轉為和緩。易言之，當臺灣不再以「敵意」為主要考慮因素時，可 能連帶地影響到國家安全目標的優先順序 - 科技歸因
兩岸分離初期，雙方敵意強烈從而形成臺灣在權衡 資源順序上，呈現相當大幅度的防衛成本支出，再加上美國因戰略安 全與意識形態需求建立的對臺軍售，造成兩岸某種程度的軍備競賽， 從而形成國家安全困境。近年來這種敵意關係下的「安全困境」，在 兩岸關係和緩後逐漸弱化，復因馬政府強調「固若磐石」的國土防衛 設計，主張不發展長射程飛彈與不攻擊非軍事目標前提下，使臺灣的 國家安全不再受敵意與軍備競賽所挾持。然而值得反思地是，臺灣主 觀的作為造成安全困境降低，固然連帶地緩和了中國的政治敵意，卻 未全然地反應在日益現代化並提升「科技」能力的解放軍，從而使得 臺灣面臨了另一個困境 - 臺灣的「防衛困境」
- 國家安全目標轉變後形成的問題
- 國防資源限縮
敵意歸因弱化後，臺灣思考國家安全優先順序時，隨即從國防調 整到其他攸關民生經濟安全問題為先。2008 年馬政府上臺後的一連串 對中國大陸開放之措施，顯而易見地是置國家安全於經濟優先，其中 又以簽訂ECFA最具代表性。國防資源限縮與戰略目標調整成為趨勢。 這種從「威脅導向」移向無針對性的防衛建構，反應在「固若磐石」 的國防政策上，是具體回應國家安全環境與目標變遷的決策。問題 是，弱化國防資源合理地位，亦可能弱化國軍因應仍處於軍事對立的 中國威脅上 - 軍事戰略失焦
當國家安全目標不是直接來 自軍事防衛時，國防政策與軍事目標就不容易定向。影響所及，舉凡 軍隊的組織編制、兵力整建配置、戰略戰術準則訂定、部隊訓練標 準、武器裝備設置等，因失去敵人與資源而失焦。無疑地，這些源自 國家安全觀改變造成戰略上的不確定，形成明顯的困境
伍曼(Stewart Woodman)因而指出，戰略環境的改變，特別是當威脅消失之後對戰略 策劃者而言，最大的挑戰莫過於如何適切預判衝突的因子與可能衝突 的對象，否則戰略的規畫與設計容易無的放矢，遭來非議 - 難以有效保障國家核心利益
國家的核心利益無法藉軍事防衛獲得充分保 障。必須說明地是，國家利益甚多且輕重緩急不同，此處所指的核心 利益是面臨威脅的生存問題。邏輯上，防衛安全係針對軍事威脅而 來，當國家安全的核心利益由國防移至經濟利益，或者其他諸如內部 穩定、環保、跨國疾病、反恐行動等利益時，國家安全變得廣泛而多 元，在需要更多資源的前提下軍事支出受排擠。隨後，兩項負面效應 出現
首先，兩國之間因經濟或其他非軍事安全議題產生衝突之際， 無法以軍事力量為憑藉，達成保障國家核心利益。
其次，因資源限縮 的狀態下，軍事力量的下滑反映在國家因應軍事威脅能力的減弱，且 軍事科技研發需求能力因失去競爭力與威脅，加上軍事科技開發的合 理性弱化，致使因應武力威脅能力相對不足 - 社會的國防認同轉移
理 論上，任何外在威脅程度越高的國家，人民對與生存息息相關的國防 建構，支持程度理應相對增高。事實卻是，臺灣所面對的國防安全威 脅明顯可見，然而民眾對國防的支持度與信任度顯然無法與威脅成正 比
不難看出 臺灣一方面因期待美國必要時介入而降低自我防衛決心；另一方面，人民對兩岸關係日漸和緩，國家安全目標改變，並預期戰爭發生可能 性相對降低下，防衛需求的重要性因而遞減。以此觀察，臺灣的防衛 困境其實早已生成，而兩岸關係改善將進一步惡化民眾對國防的支持 度。 - 軍事投資不符防衛設計問題
無論陳水扁政府，或者馬 英九政府，「嚇阻」的國防建構始終是臺灣防衛中不可或缺的一部 分。一般而言，守勢國防的嚇阻效能產生在於： 快速否定敵人攻擊 (Defense by Denial)； 直接攻擊侵略者具有高度價值的目標； 有 能力且有高度意志貫徹報復的決心 - 兵力設計與防衛部署問題
以威脅來源思考，超過 1,400 枚且持續增長的飛彈威脅，無疑是 臺灣國家安全與防衛安全的重要課題，於是建立反飛彈系統以因應， 是較佳的戰力設計與部署。問題是，昂貴而又龐大的反飛彈系統建構，以臺灣有限的國防預算難以支應，且無法實際部署足夠數量的反 飛彈系統，以抗拒來自中共的飛彈威脅。再者，防衛陣地部署多寡也 是問題。 - 武器裝備獲得問題
長期以來，臺灣國防的先進武器裝備泰半來自美國軍售，藉此平 衡中國的軍事威脅，從而形成某種程度的國家安全困境。因此，當臺 灣以追求與中國關係和緩為國家安全目標時，立意頗善但是否影響美 國對臺軍售態度，值得爭議
對臺灣而言，一方面因放棄發展長射程飛彈與 不反擊非軍事目標而削弱嚇阻能力；另一方面因美方為避免與中國衝 突，或政治考量而逐漸降低售臺先進武器裝備項目，都將造成軍事投 資不符防衛原則的問題。 - 軍事投資與防衛需求無直接關係
當前臺灣所處的戰略環境中，由於敵 國外患威脅已弱化，且因國防無立即用兵需要，所以國家安全目標移 往經濟能力的提振，因應環境變異的能力，以及如何適時救災，是無 可厚非的決策。事實上，世界各國國防兵力用於災害搶救也屢見不 鮮，且天然災害理應視為國家安全問題之一，但在國防威脅仍存的戰 略環境下，慣性扭曲防衛設計的軍事投資，或任意移為他用，則未來 用於保衛國家生存的國防，也難期外侮來臨時發揮保障國家安全利益 的功能。 - 解決防衛困境芻議
- 貫徹國防預算法制化問題
國防預算法制化的好處不僅因完成立法程序不易更動之 外，尤其對國防建構俱備下列好處：第一，國防政策得以延續，不因 政府更迭而出現國防偏好現象；第二，戰略設計較能長遠規畫，使得 國防建軍、兵力規畫與武器籌購，都可以因國防預算的可預期性，而能循序漸進地達成遠、中、近程目標；第三，縱然置於兩岸關係的推 動來看，國防預算的法制化也不易落入與中國軍備競賽的安全困境 中；第四，法制化的國防預算，不致落中國軍備針對性的口實；第 五，法制化之後受國會監督，也不易流為執政者個人黨派偏好影響。 也就是說，本質上不隨對手軍備增長而相對提升國防預算，即是不陷 入安全困境的作法。 - 兵力設計以達成「防衛」所需
臺灣一方面仰賴美方軍售，另一方面又與中國整體軍力相 較劣勢，還須避免落中國口實而採「非挑釁性防衛」，則要建構出什 麼樣的國防與兵力結構，用於維繫臺灣的國防安全，頗為不易
以目前「固若磐石」國防政策而言，國防武力設計置於「國土防 衛」，從而推出「嚇不了、咬不住、吞不下、打不碎」防衛戰力建構，是值得肯定的戰略設計。此一基於本身防衛設計需求的軍事投 資，既不易陷國家安全於困境中，亦未從事挑釁的武器裝備發展，並 在穩定的預算支持下，建構出所需的防衛組織與國防兵力 - 軍事投資應符防衛設計所需
臺灣既以「固若磐石」為國防政策，以兩岸和平為國家安全 目標，則無謂的軍事投資，尤其是不符防衛需求或過度軍事投資應避 免，例如大量設置反飛彈陣地等。因此，在防範軍事侵略的防衛前提 上，具備自力發展關鍵性武器裝備，譬如在既有基礎上發展中、短程 精準飛彈、防空火力與反艦武器等，既符防衛需求，又能節約投資成 本，且臺灣研發能力所及，應是不失合理的國防投資報酬 - 兵力部署仍應以達成防衛為主
「非挑釁性」自我防衛是臺灣的國防理念，然和平獲取的 先決條件並非取決於對手善意回應，而是本身穩健的防衛建構。在中 國未明確放棄軍事針對性或釋出善意之前，臺灣的防衛部署不宜輕言 劃地自限，也不該因兩岸關係敏感而處處節制。事實上，臺灣對中國 大陸已無任何軍事實質威脅，國防政策與武器發展也完全是防衛性 質，即使與美國軍事合作亦立基於自身防衛安全所需，與威脅中國大 陸無任何直接關聯。 - 軍事互信仍屬必要
一般咸信，建立互信機制是解決衝突的有效辦法之一，也是消除 國家安全困境中的「敵意歸因」問題的有利方案之一。儘管當前兩岸 關係已不再零和，中國政治上的敵意也已弱化，但並未顯現在軍事敵 意的改善。因此，進一步消除軍事敵意的作為，使國家安全困境中的 敵意歸因不再，則有賴漫長逐步的互信建立，但前提是具備耐心與充 分的溝通 - 結論
本文反思關切地是，若臺灣防衛能力降低係因兩岸政治關係緩 和，而非實際軍事威脅降低，則對防衛者而言，潛在的風險在政治關 係由和緩再度惡化為對立之際，極可能提供軍力優勢一方採取先發制 人的攻擊，成為防衛一方災難或也不定
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安全概念困境與防衛困境的
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